Исполняется лишь одно из 15 поручений президента

Дмитрий Медведев не раз ругал чиновников за игнорирование распоряжений президента. Фото РИА Новости

Одной из тем завтрашнего обращения президента к Федеральному собранию, очевидно, станет реализация прошлогодних майских указов. К оценке действий правительства в этом направлении Владимир Путин вернется 19 декабря на большой ежегодной пресс-конференции. Между тем, как выяснила «НГ», отечественное законодательство в ближайшее время может пополниться несколькими статьями о наказаниях за игнорирование министрами указов, распоряжений и поручений главы государства. Авторы инициативы утверждают – исполняется сегодня надлежащим образом лишь одно из 15 поручений главы государства. И предрекают возвращение в УК РФ статьи, карающей за саботаж.

В администрацию президента поступил подготовленный в Думе по ее поручению законопроект, определяющий систему наказаний для нарушителей. Речь идет о поправках в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Административный кодексы. По данным «НГ», глава администрации Кремля, председатель комиссии при президенте по вопросам госслужбы и резерва управленческих кадров Сергей Иванов поручил рассмотреть инициативу Правовому и Контрольному управлениям, а также новой структуре – Управлению по вопросам противодействия коррупции. Автор законопроекта, член комитета по безопасности Госдумы Дмитрий Горовцов, ждет замечаний от кремлевских структур, чтобы отправить документ в правительство и Верховный суд – для получения официальных отзывов. Концепция закона разработана в конце лета (см. «НГ» от 27.08.13 и 18.10.13).

Напомним, что Путин обещал в конце года проверить, как исполняются его майские указы. В правительстве растет обеспокоенность на этот счет. Премьер Дмитрий Медведев во время недавнего селекторного совещания даже отругал чиновников трех регионов за «игнорирование указов президента и решений правительства» (речь шла о промедлении в создании многофункциональных центров по предоставлению услуг населению).

По словам Горовцова, правительство изобрело несколько способов уклонения от исполнения указаний президента. Каждое поручение, как известно, состоит из нескольких пунктов - иногда их десяток. Чиновник выполняет пару из них, самых простых, и отчитывается. Поэтому в занопроекте специально оговаривается: исполнение поручения засчитывается чиновнику только если оно выполнено целиком. По всем пунктам.

Между тем на правительственном сайте царит полное благополучие: в специальном разделе почти все поручения президента считаются выполненными. Однако, вчитавшись, убеждаешься, что приятная статистика основана на проведении какого-нибудь совещания с вынесением резолюции и указаниями в адрес нижестоящих структур.

В соответствии с документом ст. 293 «Халатность» в Уголовном кодексе должна быть дополнена ответственностью за неисполнение президентских поручений – в виде штрафа до 120 тыс. руб. Либо денежным начетом в размере среднегодовой зарплаты осужденного. Отсутствие денег может быть заменено обязательными работами на срок до 360 часов или принудительными работами на срок до одного года. Или трехмесячным арестом. Неисполнение указаний президента предлагается также наказывать штрафом до 200 тыс. руб. с лишением права занимать определенные должности в течение трех лет. Кроме того, судья может запретить на срок до пяти лет заниматься определенной деятельностью.

В УК может появиться и совсем жесткая норма. Если «неисполнение или ненадлежащее исполнение указов, распоряжений и поручений президента повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека», виновный будет наказан пятилетним лишением свободы.

Среди примеров игнорирования правительством майских указов президента Горовцов называет ситуацию с поправками в закон о таможенном регулировании: «Полтора года потребовалось, чтобы выполнить поручение президента о запрете на осуществление коммерческой деятельности структурами, аффилированными с Федеральной таможенной службой. Хотя необходимость этой меры была прописана в «дорожной карте», утвержденной распоряжением правительства РФ (пункт 33). Там стоял срок исполнения – январь текущего года. А принят этот закон был в ноябре».

По словам Горовцова, правительство отчитывается тем, что «по объективным обстоятельствам» переносит сроки исполнения указов и считает работу выполненной. Если нынешняя инициатива получит политическую поддержку, утверждает собеседник «НГ», не исключено возвращение в УК статьи с наказанием за саботаж: «Сейчас многое, что было убрано Медведевым из законодательства в плане либерализации целого ряда экономических статей УК, Путин возвращает. В Уголовном кодексе 1962 года норма о саботаже присутствовала».

Генеральный директор Центра политической информации Алексей Мухин уверен, что законопроект о наказаниях за неисполнение указов и поручений президента будет принят еще в зимнюю сессию Госдумы. Отчеты правительства, замечает эксперт, на бумаге выглядят впечатляюще, но население по-прежнему недовольно развитием социально-экономической ситуации в стране: «Кабинет Медведева маневрирует, заявляя, что эти указы в принципе невозможно выполнить, потому что наступил кризис. Это то, что в советское время называлось очковтирательством. Все понимают, что экономическая ситуация – сложная, бюджет дефицитный. Но правительство же знало, на что шло, когда сформировалось в мае 2012 года. Указы для него – новость? Больше полутора лет прошло, а воз и ныне там». Мухин считает гнев президента оправданным: «У президента есть обязательства, которые он взял перед населением, и он их обязан выполнить. К сожалению, инструмент для исполнения ведет себя весьма странно. То есть правительство РФ ведет себя очень странно. Возникает вопрос: может быть, инструмент не способен исполнять эти майские указы?»

Алексей Мухин сомневается в необходимости введения в Уголовный кодекс статьи о саботаже – он считает, что достаточно заложенной в законе нормы об утрате доверия президента страны.

Президент Института национальной стратегии Михаил Ремизов объясняет появление законопроекта Горовцова наличием огромной проблемы в сфере качества государственного управления: «Существует большая дистанция между программными ориентирами, которые задаются на уровне высшего политического руководства, и тем, что получается после того, как эти ориентиры пройдут через сито министерств и ведомств. Этот зазор, конечно, надо устранять. Он есть в разных сферах: и в политике, и в экономике». Однако не факт, что его можно устранить посредством усиления дисциплинарных мер, сомневается Ремизов, поскольку этот зазор главным образом связан с дефектами и сдержками в системе стратегического планирования: «Долгое время правительство даже не считало себя ответственным за выстраивание такой системы. Бывший министр финансов Алексей Кудрин выступал против закона о государственном стратегическом планировании. Сейчас закон проходит согласование. На его основе в принципе можно будет выстроить систему планирования». Проблема в том, считает эксперт, что планы разных уровней и ветвей власти – регионов, федерального Центра, министерств, государственных корпораций – друг с другом никак не согласованы: «То есть они согласуются просто на уровне здравого смысла авторов, которые пишут стратегии. Но их системной интеграции в единую политику не существует».

В сложившейся ситуации, подчеркивает эксперт, проседает система целеполагания: «В результате и речи быть не может о полноценном исполнении стратегических ориентиров, которые идут с президентского уровня. Потому что президент по Конституции задает самый общий вектор развития страны в разных направлениях. А система эти цели реализует». В предвыборных статьях Путина, отмечает Ремизов, стратегические ориентиры заданы неплохо, однако уже в указах по некоторым позициям отмечается недостаточность и аргументации, и предлагаемых мер: «Например, проблемы высшего образования в России не решаются через улучшение позиций наших университетов в мировых рейтингах. Это разные задачи, точно так же как одна задача – учить русский язык, и другая задача – сдавать тесты по русскому языку». Общее направление Кремля в этом отношении Ремизов считает правильным, но на уровне системы институтов, которая позволила бы эту стратегию проводить в жизнь, происходит сбой: «Исключительно дисциплинарными мерами проблему решить сложно».

Создание институтов для решения проблем и контроля за этими решениями должно стать следующим шагом власти. Иначе любое правительство сможет отмазаться от любого указа любого президента.