Должны ли губернаторы быть федеральными политиками?

А почему, собственно?

Главная функция губернаторов - работать в своих регионах. Обеспечивать законность, правопорядок и соблюдение прав граждан, заниматься повседневными нуждами населения, разрабатывать и исполнять региональный бюджет, управлять региональной собственностью.

На деле, однако, немалая часть губернаторов предпочитает заниматься совсем другими вещами. Высказываться о том, каким курсом должна идти Россия и что в стране надо изменить. Критиковать правительство за непрофессионализм, а Думу - за политиканство. Участвовать в торгах по поводу бюджета, а также вокруг кандидатур на высшие государственные посты (генерального прокурора, судей Конституционного и Верховного суда). Обсуждать не без выгоды для себя условия, при которых они поддержат тот или иной закон или то или иное решение федеральной власти. Решать, вводить или не вводить чрезвычайное положение. Назначать выборы президента и отрешать его от должности...

Все эти проблемы, спору нет, весьма интересны, но не кажется ли читателю, что население выбирает губернаторов вовсе не для этого? Нравится или не нравится губернатору генеральный прокурор и даже президент - его, губернатора, личное дело. Не приходится сомневаться, что позиция губернатора по вопросу о моральном облике генпрокурора или оценки деяний президента волнуют его избирателей значительно меньше, чем позиция губернатора, скажем, относительно своевременной выплаты денег бюджетникам на вверенной его попечению территории. Или относительно безопасности вечернего выхода на улицу. Или относительно уровня платы за коммунальные услуги. Или... примеров можно приводить много, но любые аргументы сразу же утыкаются в действующую систему российской власти.

Указанная система, напомним, была сконструирована в 1993 году, когда отцы-основатели нынешней Конституции искали возможность создания эффективных механизмов блокировки законодательной деятельности парламента. Что, в свою очередь, позволило бы исполнительной власти без помех решать все нужные вопросы указами и постановлениями. Не требуется особо доказывать, что в основе идеологии "гайдаро-чубайсовских" реформ лежал именно такой подход - максимальное отстранение представительной власти от влияния на экономические процессы. В противном случае проводить экономические преобразования, против которых настроено большинство населения (а значит, и большинство в парламенте), было бы невозможно.

Конечно, простейшим способом решения поставленной задачи было обойтись без парламента вовсе. Но цивилизованная Европа и тем паче Америка такого "особого пути" могла бы и не понять. Тогда было решено пойти другим путем: сделать парламент двухпалатным. После чего, с одной стороны - урезать полномочия нижней палаты, избираемой непосредственно гражданами, а с другой стороны - приставить к этому "законодательному двигателю" некий "законодательный тормоз" в виде верхней палаты, состоящей из региональных начальников.

Заодно, чтобы посильнее "поразить в правах" Думу, решили отдать Совету Федерации и часть традиционных парламентских функций, главным образом - по назначению высших должностных лиц. А поскольку "хорошее" поведение верхней палаты практически гарантировалось (подавляющее большинство губернаторов были тогда назначенцами "центра"), Совету Федерации отдали еще и решение вопроса об отрешении президента.

На переходные два года, по недосмотру, Совет Федерации был сделан выборным органом - его члены избирались на американский манер, по два "сенатора" от "штата", сиречь субъекта Федерации. Но уже с декабря 1995 года все встало на свои места. В Федеральном законе "О формировании Совета Федерации" было жестко закреплено: губернаторы и спикеры соответствующих законодательных собраний присутствуют в верхней палате по должности. В условиях, когда в большинстве регионов спикеры являются кем-то вроде заместителей губернаторов по парламентской части, это означало полный контроль исполнительной власти над властью законодательной.

Конечно, такой принцип формирования Совета Федерации автоматически предусматривал, что верхняя палата не сможет работать на профессиональной основе - губернаторы и спикеры не смогут постоянно находиться в Москве и будут функционировать исключительно вахтовым методом, время от времени наезжая в столицу. Что же, и это, очевидно, устраивало сторонников "сильной исполнительной власти": непрофессиональный парламент куда меньше сует свой нос куда не надо, не может грамотно оценивать законопроекты и находится при этом в полной зависимости от собственного аппарата.

Указанная система успешно заработала - в последующие годы случаев принятия каких-либо неприятных для президента и правительства законов практически не было. Переход к выборности губернаторов на деле мало что изменил: административный контроль за главами регионов просто сменился экономическим. Ведь, как известно, из 89 российских регионов лишь десяток являются донорами, обеспечивая себя сами. Все прочие прочно сидят "на игле трансфертов", иными словами - на коротком поводке у Центра.

Со временем, однако, выяснилось, что федеральная власть успешно угодила в яму, которую рыла для других. Став де-юре политиками федерального уровня, да еще имея статус неприкосновенности, региональные лидеры вошли во вкус и начали повышать уровень претензий. Создавать федеральные партии и движения, проталкивать "своих" депутатов в Думу, активно участвовать в интригах Кремля и Белого дома, в упор не видеть на своей территории действующие федеральные законы, лоббировать нужные законы и блокировать ненужные, выступать с откровенно сепаратистскими заявлениями, угрожать отказом перечисления средств в федеральную казну, "прикармливать" и подминать под себя федеральные структуры в регионах, в том числе силовые... Все это не могло не закончиться попытками региональных "баронов" не только получить нужную для себя Думу, но и нужного для себя президента - что мы все наблюдали в течение последнего года.

Так, может быть, пора уже избавить региональных лидеров от тяжкой и несвойственной им федеральной ноши? Ведь в странах, которые мы традиционно берем за образец государственного устройства - США, Германии, Франции, - лидеры регионов играют весьма малозаметную роль в федеральной политике.

Бороться, как известно, следует не с неприятными нам следствиями, а с порождающими их причинами. Чтобы заставить губернаторов вернуться к своим непосредственным обязанностям на благо избравшего их населения и перестать заниматься политическими играми федерального масштаба, следует изменить принцип формирования Совета Федерации. И сделать это так, чтобы при принятии федеральных законов интересы Федерации не подавлялись интересами региональной властной элиты, законодательные полномочия не сливались с полномочиями исполнительной власти, а руководители регионов не смогли бы загораживаться от закона и суда статусом неприкосновенности. Самый простой способ это реализовать - восстановить статус Совета Федерации как палаты парламента, избираемой непосредственно гражданами. В перспективе для этого необходимо внести поправку в Конституцию.

Само собой, при этом необходимо установить, что Совет Федерации является столь же постоянно работающим органом, как и Государственная Дума, - его депутаты должны работать на постоянной профессиональной основе. Только в этом случае верхняя палата будет реально осуществлять законодательные функции, а не "штамповать" или отклонять законы, принятые Думой. И в полном соответствии с конституционным принципом разделения властей станет палатой законодателей, а не палатой региональных начальников.

Ну а освободившиеся от забот о стране в целом губернаторы смогут сосредоточиться на заботах о своих регионах. И каждый будет заниматься своим делом. Депутат - принимать законы, судья - судить, а губернатор - управлять. Когда же сапоги начинает тачать пирожник, а пироги печи сапожник, ничего хорошего не выходит. Во всяком случае, с точки зрения потребителей как сапог, так и пирогов.