Модернизацию осложнит бюджетная реформа

Новые принципы распределения бюджета отразятся на каждой школе, больнице, семье.
Фото Евгения Зуева (НГ-фото)

Члены Общественной палаты в четверг раскритиковали бюджетную реформу Алексея Кудрина. Эксперты подозревают, что основная цель Минфина – минимизация бюджетных расходов. Ошибки этой реформы могут лишить средств образование, здравоохранение и программы модернизации страны. Минфин отвергает эти обвинения. Хотя его представители допускают, что некоторые модернизационные проекты действительно могут остаться без финансирования.

Вчера в Общественной палате (ОП) прошли слушания по правительственной программе повышения эффективности бюджетных расходов. В рамках этой программы ведомство Алексея Кудрина намерено перейти от существующего сметного принципа распределения бюджета к программно-целевому («НГ» уже писала о бюджетной реформе 26.02.10 и 31.03.10).

Целевой принцип бюджетной политики предполагает, что ведомства должны будут отчитываться не за свои расходы, а за достижение неких общих показателей в рамках так называемых долгосрочных целевых программ (ДЦП). Речь идет о количественных показателях, к которым стремятся российские власти и на достижение которых они и тратят бюджетные деньги. Например, показатели могут касаться увеличения продолжительности жизни, снижения смертности или заболеваемости. Ориентация на ДЦП одновременно предполагает предоставление большей самостоятельности чиновникам и бюджетным учреждениям в расходовании бюджетных средств.

Проект бюджетной реформы был обнародован в конце февраля этого года, и его практически сразу назвали одним из самых революционных документов Минфина. Подтверждением этой революционности является тот факт, что экспертные споры вокруг новой политики Минфина только усиливаются.

В логику бюджетной реформы укладывается и принятый недавно закон об изменении статуса госучреждений, который предполагает, в частности, реформу образования и здравоохранения. Эта реформа приравнивается многими аналитиками к коммерциализации школ и больниц, к переводу их на рельсы рыночной самоокупаемости. Противники такой кардинальной меры говорят, что государство постепенно снимает с себя функции гаранта основных конституционных прав россиян на бесплатные образование и медицину и открещивается от финансирования важнейших социальных сфер.

Сама идея повышения эффективности бюджетных расходов прекрасна, утверждают эксперты, но слишком много нареканий вызывает конкретная практика движения к этой цели. Вместо оптимизации госрасходов и роста их эффективности правительство может получить обратный результат. Аргументы критиков бюджетной реформы опираются на полное отсутствие у Минфина опыта реализации подобных мер, низкую компетентность и высокую коррумпированность исполнителей.

Явное недофинансирование важных областей вызывает рост недовольства граждан, которое правительство вынуждено компенсировать избыточными и неэффективными расходами. «Количество митингов очевидно увеличивается. Градус напряжения в обществе по социальным вопросам слишком высок», – заявила вчера председатель комиссии ОП по социальным вопросам и демографической политике Елена Николаева. В качестве примера источника для массового недовольства она приводит новый закон об автономных учреждениях. «Закон вступил в силу, необходимых стандартов в здравоохранении пока нет. И мы в предвыборный год получим массовые акции протеста. Если не изменить эту тенденцию, то вполне возможна и смена власти в стране», – рассуждает Николаева.

«Решение Минфина о переходе к программно-целевому бюджету – это ведомственный подвиг. Ведь без модернизации механизмов распоряжения бюджетными средствами невозможна модернизация российской экономики в целом», – считает сопредседатель Совета по национальной стратегии, член ОП Иосиф Дискин. Но в принципах бюджетной реформы провозглашено, что в ее основе должны лежать консервативные и надежные экономические прогнозы. «Консервативность бюджетных прогнозов – комфорт для Минфина и очень серьезные риски для всей остальной страны. Как можно так легко и принципиально перекладывать эти риски с министерства на всю страну?» – недоумевает Дискин.

Кроме того, рассказывает эксперт, ни в одном регионе до сих пор так и не удалось выдержать даже весьма произвольные целевые ориентиры госпрограмм. И эта ситуация вряд ли изменится в лучшую сторону тогда, когда уже весь бюджет будет строиться в рамках жестких бюджетных приоритетов. Наконец, напоминает Дискин, «президент говорит, что модернизация в РФ будет основана на ценностях демократии. Но в фундаментальном документе, провозглашающем бюджетную политику, нет ни слова ни о демократической инициативе, ни об общественном участии. Тут проглядывается единая последовательная линия на то, чтобы проводить модернизацию бюрократическими методами».

Представители ОП уверены: «Предлагаемые в программе Минфина принципы разработки ДЦП и их реализации основываются на управлении от ресурсов, а не от целей, что не обеспечивает в полной мере переход к бюджетированию, ориентированному на результат, на модернизацию экономики страны». «При этом, судя по ее содержанию, программа направлена на минимизацию бюджетных расходов, на их экономию, – замечает член ОП Владимир Гутенев. – Но приоритет, напротив, должен быть отдан эффективности. Допустим, если экономия достигается за счет недофинансирования инновационных проектов, то это уже нельзя назвать эффективной мерой». Также есть риск повышения ведомственного сепаратизма, который слабо просчитан в программе и который тоже не способствует эффективности бюджетных расходов.

С такими выводами об основной цели Минфина «как можно больше сэкономить» тут же не согласился замглавы департамента по бюджетной политике Минфина Валерий Сидоренко. «Мы категорически возражаем против позиции, что Минфин якобы преследует цель минимизации расходов. Мы не собирались ничего экономить, у нас были другие посылы. Мы хотели сделать сбалансированную долгосрочную устойчивую бюджетную систему с понятными приоритетами, с ясными инструментами целеполагания и реализации госфункций», – поясняет Сидоренко.

В то же время он косвенно подтвердил, что Минфин не собирается брать на себя финансирование провозглашенной властями модернизации экономики. «Государственные программы, которые определяют экономическое развитие тех или иных отраслей, могут и должны быть реализованы даже и без бюджетного софинансирования. Они в принципе могут иметь минимальное бюджетное софинансирование и тем не менее являться планом действия правительства. В части модернизации экономики, например, задачей государства является не финансирование проектов, не их субсидирование, а создание необходимых условий для их реализации, законодательной базы, мотиваций», – заявил вчера Сидоренко.

Хотя, как уточнил вчера первый проректор Высшей школы экономики Лев Якобсон, в данном документе нет никакой узурпации прерогатив президента исполнительной властью. «Если иметь в виду отстраивание новой бюджетной системы, то все написано правильно. Но если говорить о том, как текст можно прочитать и проинтерпретировать, то тут действительно есть риски. Прочитают и проинтерпретируют его скорее всего предвзято», – резюмировал Якобсон.