Андрей Серенко
Фото пресс-службы мэрии Волгограда
Перемены в России порой бывают только к худшему. Этому есть немало доказательств. Одно из самых убедительных – нескончаемые эксперименты в сфере местного самоуправления (МСУ), которые по своим драматическим и бестолковым последствиям уступают разве что длящейся более 30 лет реформе школы и системы образования (сначала в СССР, потом в РФ).
В новейшей истории местного самоуправления незаметно перевернулись две страницы. Десятилетний юбилей в конце прошлого года отметил многострадальный Федеральный закон № 131 (ФЗ-131) «Об общих принципах организации МСУ». В нынешнем году желающие смогут отпраздновать пятилетку активного внедрения в муниципалитетах института сити-менеджера, который был впервые прописан в том самом ФЗ-131, однако начал стахановскими темпами претворяться в жизнь лишь в 2009 году.
Сегодня можно подвести первые итоги «победного» шествия сити-менеджеров по муниципальным городам и весям. Вывод прост – институт наемных муниципальных администраторов не оправдал себя, став настоящим проклятием для российской провинции.
Большинство горожан восприняло форсированное внедрение института сити-менеджерства как отмену народовластия. Ведь появлению фигуры наемного администратора в городах предшествовала ликвидация института всенародно избираемого мэра. Это привело к ухудшению социального самочувствия горожан, особенно их активной части, спровоцировало появление своеобразного «муниципального невроза», который лишь усиливался по мере того, как после ликвидации мэрства обещанного сверху улучшения социально-экономической ситуации не происходило. Скорее наоборот.
Прямые и всеобщие выборы мэров городов, прежде всего областных, краевых и республиканских центров, были одним из первых достижений российской демократии. В том же Волгограде, например, мэра стали выбирать раньше, чем губернатора. Поэтому и отмена прямых выборов градоначальника воспринималась общественным мнением более болезненно, чем отмена выборов губернаторов.
Ликвидация сложившегося в первой половине 90-х годов института мэров – как избранных населением полноценных глав городов – и являлась главной целью внедрения сити-менеджерства в России. Намерение Кремля выстроить пресловутую вертикаль власти (то есть более простую и примитивную в организационном смысле, но гораздо сильнее коррупционно насыщенную модель управления регионами, чем та, которая возникла в РФ после 1993 года) не оставляло шансов институту избираемых мэров. В соперничестве мэров и губернаторов, бывшим одним из основных измерений регионального политического процесса в 1993–2010 годах, федеральный Центр сделал ставку на назначаемых из Москвы губернаторов. Однако само противостояние между городскими и региональными бюрократическими корпорациями от этого никуда не делось – оно просто из открытого, публичного пространства перешло в сферу закулисных политических торгов. Противоречия между группами интересов в региональных элитах в итоге не снимались и не получали выхлопа в публичной плоскости, а загонялись внутрь властной вертикали, методично расшатывая и усложняя ее.
На муниципальном уровне сити-менеджеризация привела к появлению новой городской олигархии – депутатского большинства в городских собраниях, которое выбирало главу муниципалитета и утверждало наемного главу администрации. Это самое депутатское большинство сплошь и рядом занималось малым и средним бизнесом и рассматривало свою равноблизость к муниципальному бюджету и земельным ресурсам как законную возможность заниматься бизнесом еще более интенсивно. Утвержденный и подконтрольный депутатской олигархии сити-менеджер, естественно, должен был максимально содействовать удовлетворению растущих потребностей народных избранников. И содействовал, в итоге превращаясь из управляющего городским хозяйством в мальчика по вызову для весьма узкой, но жадной группы муниципальных депутатов.
Идеальная модель разграничения политических и хозяйственных функций между главой муниципалитета и сити-менеджером на практике опять-таки реализована не была. Волгоградский опыт достаточно красноречиво это подтверждает: глава города Ирина Гусева рассматривала и рассматривает главу администрации Александра Чунакова в качестве своего если не пажа, то завхоза-камердинера. «Подай, принеси, пошел вон» – это самый распространенный стиль взаимоотношений главы муниципалитета и сити-менеджера в РФ. Не будучи избранным населением, не несущий перед горожанами никакой реальной ответственности, сити-менеджер реагирует лишь на команды депутатского олигархического большинства. Ни о каком развитии города, реальной борьбе за его интересы в нынешней системе МСУ речь просто идти не может.
Идеологи сити-менеджеризации в России, ликвидировав институт избираемых мэров, лишили города лоббистов их интересов, зачистили людей, которые были бы искренне заинтересованы искать, заводить, выбивать в Москве, зарабатывать деньги (инвестиции, бюджетные и внебюджетные средства), формируя бюджеты развития и роста. Сити-менеджеры денег зарабатывать не могут, это не их функционал. Они могут лишь городские ресурсы распределять и тратить.
Очевидно, что Россия сегодня стоит на пороге новой вынужденной реформы МСУ. И ее главной идеей должно стать возвращение к системе избранных мэров – глав городов, с непременной ликвидацией института сити-менеджеров. Главный стимул к таким переменам – печальное состояние бюджетной сферы страны. После наших впечатляющих политических побед на Олимпиаде в Сочи и Крыму наступает час расплаты. И уже понятно, что денег на всех не хватит. Поэтому высшие руководители РФ так активно ориентируют сегодня глав регионов на развитие инициативы, поиск внебюджетных ресурсов, реализацию новых инвестиционных стратегий.
Эти установки имеют прямое отношение и к руководителям городов – время собирать камни (муниципальные ресурсы), а не разбрасывать их (на благо депутатских бизнес-элит). Решать эти задачи могут лишь сильные мэры, заручившиеся поддержкой горожан на прямых и всеобщих выборах, являющиеся не только хорошими хозяйственниками, но и эффективными политиками, имеющими стратегическое видение проблем и путей их решения. А главное – несущие прямую, личную ответственность за свои города. В лихие 90-е таких мэров в России было немало. Значит, есть шанс, что и еще найдутся.
Волгоград
