Андрей Серенко В России грядет новая муниципальная реформа. К такому выводу нельзя не прийти, подсчитывая количество отстраненных от должности, осужденных, взятых под стражу или только попавших под пресс уголовных дел мэров российских городов. Практика досрочных выборов новых градоначальников (в связи с тем, что их предшественники пересели из мэрских кресел на скамью подсудимых) уже никого не удивляет.
Нынешний високосный год стал черным для глав городов. В феврале мэр Ставрополя Дмитрий Кузьмин был обвинен по ч. 3 ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями, повлекшее тяжкие последствия). В марте по той же самой статье было возбуждено уголовное дело против мэра Элисты Радия Бурулова. В апреле тяжелая десница правосудия опустилась сразу на двух градоначальников: мэр Кисловодска Виталий Бирюков был обвинен в превышении должностных полномочий (ч. 3 ст. 286 УК РФ), а главу Тамбова Максима Косенкова задержали по решению Симоновского суда Москвы по обвинению в похищении человека (ст. 126 УК РФ).
Несмотря на то что всем четверым «снесенным» и «сносимым» градоначальникам предъявили обвинения в совершении уголовных преступлений, большинство экспертов не сомневаются, что подлинные причины «антимэрской кампании» следует искать в политической сфере. Достоверно известно, что у трех мэров (Кузьмина, Бурулова, Косенкова) были серьезные проблемы с руководителями регионов (они либо подозревались в губернаторских амбициях, либо посмели перечить воле главы субъекта Федерации). Кроме этого два мэра (Кузьмин и Бирюков) позиционировали себя в качестве яростных сторонников партии «Справедливая Россия» и непримиримых противников единороссов.
Эта незавершенная статистика позволяет выявить основные закономерности недолгого мэрского века: если главы городов не смогли выстроить позитивных отношений с губернаторами или посмели встать в ряды политических конкурентов «Единой России», то они обречены на скорое завершение административной карьеры, причем по самому жесткому, уголовному сценарию.
Ротация корпуса мэров в России идет полным ходом. Если аналогичный процесс в губернаторской корпорации происходил сугубо политическим способом (через процедуру президентского доверия и переназначения главы субъекта РФ), то с градоначальниками не миндальничали: роль отдела кадров для муниципальных чиновников стал играть Следственный комитет при региональной прокуратуре. По сути, руками региональных силовиков и осуществляется сейчас в городах РФ новая муниципальная реформа.
Однако очевидно, что только к точечной замене одних фигур на другие эта реформа сведена быть не может. Ключевыми задачами муниципальной трансформации является, во-первых, определение правил игры для мэров (формата их взаимоотношений с главами регионов, федеральным Центром и государственной партией «Единая Россия»), во-вторых, фиксация в структурах федеральной власти конкретного органа, который будет заниматься кадровым и политическим кураторством муниципальной корпорации. И, наконец,
в-третьих, создание муниципального канала политического влияния на федеральном уровне, чтобы тем самым обеспечить обратную связь для мэров, дать им возможность представлять интересы муниципальной корпорации в Москве.
Технологически самый простой (но отнюдь не самый эффективный) способ решения первой политической задачи – это переход к системе назначения мэров региональных столиц и крупных городов. По словам некоторых экспертов по региональному политическому процессу, такой переход планировался влиятельными лицами из руководства «Единой России» еще в 2006 году. Однако реализации этих планов якобы помешало вмешательство лидера «Справедливой России» Сергея Миронова, который не без оснований опасался в этом случае резкого падения административных и электоральных возможностей своей партии на парламентских выборах. Тем не менее полностью проект назначаемости мэров с политической повестки для не снят. Нынешняя эпидемия уголовных дел, вполне возможно, является прелюдией к изменению политического статуса градоначальников.
Гораздо более сложной представляется задача создания единого оперативного центра по проведению муниципальной политики в регионах. Сегодня этим занимаются соответствующие структуры в администрации президента РФ, в правительстве России, в партии «Единая Россия». Функциональная неразбериха приводит к тому, что на муниципальных выборах в регионах позиция той же президентской администрации нивелируется либо местной бюрократией, либо столичными политическими авантюристами, использующими для борьбы с кандидатами Кремля бренд «Единой России». Один из последних примеров такого спровоцированного столкновения интересов – выборы мэра Архангельска. Несмотря на то что администрация президента РФ сделала ставку на и.о. мэра Виктора Павленко, его конкуренты пытаются девальвировать поддержку Старой площади якобы встречной поддержкой со стороны партии власти. Примечательно, что сама ЕР решения о поддержке кандидата в мэры еще не приняла, и заявления от имени единороссов делают отправленные в отставку бывшие сотрудники аппарата ЦИК «Единой России»┘ Подобного рода политические махинации практикуются и в других городах страны. Очевидно, этого бы не произошло, если бы в Москве был сформирован единый центр муниципальной политики.
Наконец, говоря о необходимости решения третьей политической задачи, можно предложить в качестве ее инструмента создание в структуре высших органов власти России муниципального совета (по аналогии с Советом Федерации РФ, который, согласно Конституции страны, представляет интересы регионов). Муниципальный совет мог бы превратиться в трибуну для артикуляции хозяйственных и политических интересов российских городов, в механизм их лоббирования. Таким образом, была бы восстановлена система вертикальной исполнительной власти (без необходимости прибегать к институту назначаемости мэров) – через единый федеральный оперативный центр муниципальной политики и муниципальный совет РФ главы городов были бы напрямую подчинены федеральному Центру, одновременно сохранив свой потенциал административно-политического баланса по отношению к губернаторам.
