Анатолий Собчак
Он был не только трибун, но и юрист до мозга костей. Сначала изучение документов, потом слово оратора. Фото РИА Новости
Анатолий Собчак
Я хотел бы напомнить, что и Сергей Сергеевич и я, начиная с лета 1989 года, были членами комиссии по подготовке новой Конституции СССР. В этом качестве мы изучали действующие конституции, обменивались мнениями, в частности, с Андреем Дмитриевичем Сахаровым, и были одними из первых читателей его конституционного проекта.
Так случилось, что наши разработки оказались невостребованными. Но когда я прочитал проект, подготовленный Конституционной комиссией российского съезда, мне стало ясно: надо срочно что-то делать, так как представленный документ не может быть основой российской Конституции. В своих принципиальных положениях он не будет способствовать демократизации государственного строя России, защищать права и интересы граждан, не создаст такой национально-государственной системы, при которой мы могли бы быть уверенными в демократическом будущем страны. Я понимал, что времени для подготовки альтернативного проекта осталось немного (хотя, скажем, история создания Кодекса Наполеона свидетельствует, что можно в очень короткие сроки создать документы, которые потом действуют столетиями). Я обратился к уважаемым мной коллегам, профессионалам высочайшего класса и друзьям: Алексееву, Калмыкову, Лазареву, Якимову, Венгерову, Мальцеву...
После того как мы обменялись мнениями, стало ясно, что вносить изменения в проект, подготовленный Конституционной комиссией, бессмысленно. Его надо полностью перерабатывать. Коренником в этой работе был Сергей Сергеевич. Мы использовали – и гордимся этим – проект конституции Сахарова. У нас есть прямые заимствования из этого проекта. Мы широко использовали и все удачные формулировки проекта Конституционной комиссии. <…>
Наибольшие возражения в проекте Конституционной комиссии вызывает преемственность и взаимосвязь с прежними советскими Конституциями как в структуре проекта, так и в изложении материала. Один из самых существенных недостатков – это расширение предмета конституционного ведения. Конституция – Основной закон государства. В проекте же она провозглашается Основным законом государства и общества. Мы не в ранге Господа Бога – общество жило, живет и будет жить по своим собственным законам, которые не сродни юридическим, а лишь имеют юридический характер. <…>
Авторы официального проекта явно недопонимают принцип разделения властей. И потому готовы создать такую структуру власти, которая не исключает возврата к тоталитарному государству, а, наоборот, объективно этому способствует. Принцип разделения властей – это их взаимодействие в рамках одного государства, взаимодействие, которое исключает двоевластие.
К недостаткам проекта относится и то, что авторы не разделяют законодательных функций президента с исполнительными, плохо представляют себе задачи правосудия. Ими не заложена главная идея, которую мы попытались провести в своем проекте, – идея ограничения своеволия власти. У нас на первом плане права и свободы граждан, чего нет в официальном проекте.
В нем слишком много неясных, неточных терминов, декларативно-расплывчатых формулировок, характерных для советских Конституций.
В Конституции нет главного – прямого действия норм, что составляет основу любого юридического документа, включая Конституцию. Такие нормы, как «право на отдых», «право на труд», «право на жилье», не имеют прямого действия, то есть они сами по себе не вызывают никаких правовых последствий для гражданина. Отсюда родился знаменитый анекдот, когда гражданин приходит к юристу и говорит: «Вот скажите, я имею право...» Он отвечает: «Да, конечно, имеете». – «Нет, вы скажите, я имею право...» Он отвечает: «Да, конечно, имеете». – «Нет, вы послушайте, я хочу спросить: я имею право...» Юрист его прерывает и говорит: «Да, конечно, вы имеете право». И только тогда, когда гражданин поменял формулировку вопроса и спросил: «Значит, я могу...» – ответ был: «Нет, не можете».
Это очень точная квинтэссенция характеристики правовых норм, заложенных в Конституции.
Закон, перечеркивающий Конституцию
Итак, о способе закрепления в проекте Конституции прав и свобод граждан. Сразу настораживает вот что. В проекте в одном ключе, в сущности, в одной строке говорится о правах, свободах, обязанностях (заметим – обязанностях тоже!) «...человека и гражданина», как о чем-то едином, однопорядковом.
Выходит, право на жизнь и «право участвовать в управлении делами общества и государства» – явления одинаковые? Можно ли говорить как о чем-то едином о таких понятиях, как «право на свободу мысли» и право «обращаться лично в государственные органы»? Даже при поверхностном взгляде очевидно, что речь идет о явлениях разных. Одно дело право на жизнь, на свободу мысли и другие права, данные человеку «от рождения», абсолютные, ни от чего не зависимые. И совершенно другое – право участвовать в управлении, обращаться в государственные органы и пр., связанные с гражданством, с особенностями общественного и государственного строя, формами демократии, да и просто с возрастом человека. Подобное смешение становится еще более очевидным, если учесть, что в проекте зафиксированы и сугубо «социалистические» права – право на труд, право на отдых, право на образование, право на жилище и т.д., которые никакие не права в строгом и точном смысле, то есть не такие юридические возможности, которые защищаются судом, а скорее программные положения, лозунги, намерения. <…>
И еще один важный момент. Проект Конституции предусматривает по ряду статей возможность ограничения конституционных прав законом. В одной статье сказано: «Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность», а чуть дальше «Случаи ограничения личной неприкосновенности могут быть установлены федеральным законом». Выходит, Конституция дарует, а закон – любой федеральный закон – может что-то отнять, ограничить и, стало быть, перечеркнуть Конституцию. И хотя в проекте предусмотрены общие критерии подобных ограничений, знаменателен сам контекст: коль скоро государство через Конституцию говорит гражданам о том, что они «имеют» такое-то и такое-то право, то оно же, государство, затем по своему усмотрению через рядовые законы вправе устанавливать ограничения этих прав.
Новая Конституция впервые в истории России ввела в юридический и политический обиход, а также законодательно закрепила фундаментальнейшее понятие прав человека. Раздел о правах человека в Конституции является наиболее современным и полным. Сегодня ни в одной Конституции мира такого раздела о правах человека мы не встретим. Это не значит, что положение с правами человека в России мгновенно изменится. Многие десятилетия нам еще предстоит упорно работать, чтобы обеспечить реализацию конституционных норм о правах человека, создать подлинно правовое государство, когда нормы о правах человека станут естественными и органичными, и любой гражданин сможет руководствоваться ими во взаимоотношениях государства и конкретной личности.
Конституция и судьба России
В истории нашего Отечества судьба Конституции точно повторяет общую горькую его судьбу.
В России до 1917 года так и не был принят закон, который именовался бы «конституцией». Как известно, первые попытки создания Конституции в России принадлежат декабристам – П. Пестелю и Н. Муравьеву. Судьба их известна, но один трагикомический факт все же вспомним. На Сенатской площади в Петербурге в 1825 году пришедшие на бунт солдаты, не слишком разбираясь в тонкостях права и междуцарствия, кричали: «Да здравствует Константин и его жена Конституция». (Константин должен был по закону престолонаследия занять престол вместо Николая I.)
Вот так и повелось с тех пор: Конституция – что-то важное, желанное, но чуждое, не применявшееся в быту, далекое и нереальное. Вместе с тем нужны и сугубо юридические гарантии, и это должно быть четко зафиксировано во временном конституционном законе. Таких гарантий по крайней мере две.
Первая – это придание безусловной незыблемости и защищенности правам и свободам человека. <…>
Вторая – это резкое возвышение независимого правосудия в стране. <…>
О правосудии
В современных условиях все более весомую роль в государстве приобретает «третья власть» – правосудие. На первый взгляд в проекте по этому вопросу все достаточно отработано. Предусматривается формирование Конституционного суда, обладающего высоким статусом и юридически сильными полномочиями. Предусмотрено также формирование Верховного суда и Высшего хозяйственного арбитражного суда.
Тем не менее и здесь возникают серьезные возражения. Дело в том, что «третьей властью» в государстве является не какой-либо один, пусть самый престижный и высокий судебный орган, а все правосудие страны, способное на деле защитить на всех уровнях права и свободы человека и противостоять своеволию власти.
Между тем выдвижение на первое место одного из судебных органов и соотнесение именно с ним «третьей власти» может резко сузить проблему правосудия, заслонить ее хотя и важным, но все же частным вопросом – статусом и реальными функциями одного судебного органа, а точнее, органа политико-судебного порядка – Конституционного суда.
И совсем другое дело, когда сильной и независимой судебно-правовой системы еще нет и, следовательно, еще нет достаточно крепкой «третьей власти». Выход из подобной ситуации показали США (а вслед за ними послевоенная Япония), где правосудие в целом по стартовым позициям также было неразвитым. Они пошли по пути создания целостной судебно-правовой системы, возглавляемой единым Верховным судом. Изучение зарубежной практики показывает, что подобные органы успешно справляются со своими задачами, при этом их конституционно-надзорная деятельность не подвержена влиянию политического противоборства и страстей. А так как эти же органы возглавляют всю судебную систему и взаимодействуют со всеми судебными инстанциями, то в итоге создается монолитное и эффективное правосудие – реальная «третья власть» в государстве.
Чтобы торжествовало правосудие
Если Конституция должна быть сразу же начата с главы об основных правах и свободах человека, то в своих завершающих разделах она обязана как бы замкнуть проблему и сказать весомое слово о правосудии. <…>
Вовсе не случайно в проекте Конституции А. Сахарова было намечено формирование единого Верховного суда, особыми палатами которого стали бы Палата арбитража и Конституционный суд. Конечно, здесь возможны и варианты (например, оправданным было бы такое построение высшего правосудного органа, когда он непосредственно рассматривал бы все вопросы конституционного порядка, а палаты, подчиненные Верховному суду, выступали в качестве высших инстанций по категориям дел). Важно одно: верховная правосудная власть не должна быть обессилена тем, что высшие органы правосудия разобщены, превращены в «удельные» образования.
Дарованная свобода – не свобода
Вот и пришло время вернуться к оценке концепции Конституции. Скажем сразу: на наш взгляд, Конституция не должна быть и не может быть «основным законом общества».
Общество – это сложная самоорганизующаяся социальная система, живущая по своим объективным законам. Задача создать основной (юридический) закон общества, то есть регламентировать в Конституции общественный строй, основные черты и характеристики общества, – такую задачу ставят только в обществе, где государство претендует на тотальную власть. Мы далеки от мысли рассматривать проект Конституции России как прямое выражение такого тоталитарного подхода. Вовсе нет. В проекте говорится о том, что основные права и свободы являются «естественными», подчеркивается, что высшей ценностью является личность, все время делается ударение на демократию. Но стремление охватить «все и вся», быть «основным законом общества» и еще более сам подход к конституционным правам и свободам, в соответствии с которым «каждый имеет» то или иное право, отсутствие строгой направленности на недопущение своеволия власти, ее авторитарных проявлений – все это свидетельства того, что принципиальной смены вех в самом видении концепции Конституции, к сожалению, не произошло.
В Конституции, как и в любом законе, есть главные, опорные звенья, которые определяют ее суть и назначение в обществе. О них и пойдет речь.
Смысл Конституции и ее назначение как Основного закона страны в условиях демократии заключается в том, чтобы «служить свободе» – закрепить и гарантировать фундаментальные права человека, упорядочить государственную власть, утвердить правосудие.
Фундаментальные права человека, упорядоченная власть, правосудие, то есть все то, что раскрывает предназначение Конституции, – не политика и не идеология. Это неизменные устои свободного сообщества свободных людей. И поэтому Конституция в принципе должна быть «вечной», неизменной. Она призвана определить (учредить, ввести в качестве незыблемых) соответствующие нормы и принципы «навсегда», на не ограниченную каким-либо сроком или событиями перспективу. Она должна содержать юридически сильные, первичные правовые положения, которые имеют прямое действие и в то же время жестко предопределяют основное, принципиально существенное в государственно-правовом построении свободного общества.
Важнее всего – права и свободы человека
По нашему глубокому убеждению, российская Конституция должна начинаться не с характеристики «конституционного строя», не с изложения «принципов», не с «общих положений». Конституция должна начинаться с самого главного, действительно исходного – с фундаментальных прав и свобод человека.
Надо преодолеть сложившуюся традицию сваливать все в «одну кучу» – и прирожденные права человека, и права гражданина, и те социальные права, которые советские Конституции относили к числу «социалистических». На особое и первое место должны быть поставлены исконные права, принадлежащие человеку от рождения и неотделимые от его личности, – право на жизнь, физическую и моральную неприкосновенность, на личную свободу и безопасность, на свободу совести, на свободное выражение и распространение мыслей, а также ряд других, очерченных в международных документах о правах человека.
Укрощение власти
В Конституции России, по нашему мнению, должны быть заложены все испытанные временем механизмы, способные упорядочить власть. Это и надлежащая федеральная организация государства, не позволяющая запредельно сконцентрироваться власти ни в Центре, ни на местах; и строгое отделение от государственной власти муниципального самоуправления, которое по своей автономности, если угодно, суверенности, должно быть институтом, близким к основным правам и свободам человека.
И все же главное – это оптимальное использование ни в чем не превзойденного «изобретения» человечества, способного упорядочить государственную власть, – принципа разделения властей, ее дифференциации на законодательную, исполнительную, судебную. Причем так, чтобы эти три власти как бы уравновешивали, взаимно сдерживали друг друга.
Идея главы государства, способного интегрировать государственную власть в условиях ее разделенности, придать ей цельность и стабильность, скоординировать деятельность законодательных и исполнительных органов, лежит в основе учреждения поста президента – высшего должностного лица страны.
К сожалению, противовес в виде института главы государства в проекте Конституции оказался потерянным. И это тем более прискорбно, что существующее в России отождествление поста президента с исполнительной властью уже сейчас породило ненужные проблемы во взаимоотношениях между законодательными и исполнительными органами, в которые вопреки своей координирующей миссии оказался втянутым и президент.
В проекте, правда, говорится о том, что президент является «высшим должностным лицом Российской Федерации», но тут же делается ударение на том, что «он возглавляет исполнительную власть».
Получается, что именно исполнительная власть удостоена того, чтобы ее возглавляло высшее должностное лицо страны, и уже по одному этому она становится властью приоритетной, доминирующей.
В этой связи назрела необходимость другой новации, требующей закрепления в Конституции, – существенного возвышения поста председателя Совета министров, премьер-министра. Он должен нести самостоятельную и полную ответственность за всю административно-управленческую деятельность правительства. <…>
О референдумах
Сегодня в нашей стране около десятка законопроектов прошли или проходят «всенародное обсуждение»: о собственности, о земле, об основах уголовного законодательства. Различны сроки, в течение которых проходит это обсуждение. Различна и судьба законопроектов, прошедших обсуждение: в некоторых случаях конечного результата мы так и не узнаем. Почему? Да потому, что «всенародное обсуждение», как оно у нас проводится, стало одним из высших достижений кабинетно-аппаратной мысли: форма соблюдена, а последнее слово полностью остается за аппаратом. В процедуре «всенародного обсуждения» все зыбко и неопределенно: сроки, характер проведения, учет мнений, высказанных в процессе обсуждения, подведение итогов. При такой нечеткости все поддается манипулированию и корректировке, в ходе «обсуждения» происходит обработка общественного мнения путем тенденциозного подбора материала по «письмам трудящихся» для центральной прессы и телевидения.
Иное дело референдум. Референдум – способ прямого участия всего народа в решении важнейших вопросов жизни общества. Во время референдума гражданам предлагается сделать выбор из четких и ясных альтернативных решений, например о принятии, изменении или отмене того или иного закона, о решении вопросов национально-государственного устройства и т.д. <…>
Конституция – закон «на века»
<…>Настало время не для политических разговоров, а для трезвого юридического анализа, чтобы показать: то, что имеем в виде Конституции, – этим невозможно руководствоваться в реальной жизни, это невозможно использовать для нормального существования государства. Мы видим, что различные политические силы общества сейчас используют эту Конституцию с ее внутренними противоречиями, всю эту мешанину самых разнообразных норм для того, чтобы, как дубинкой, бить своих политических противников. Или начинают клясться на верность конституционным нормам, но неизвестно каким. Когда тот или иной деятель говорит о необходимости соблюдать чистоту Конституции, оставаться на конституционном поле, меня, юриста, очень забавляет это понятие. Видно, как и на любом поле, кое-кто хотел бы собрать урожай – именно для себя.
Дарья Гармоненко