Владимир Санько Десятилетняя история российских соглашений о разделе продукции (СРП) - это история лоббирования своих интересов иностранными компаниями в структурах нашей законодательной и исполнительной власти. В начале 90-х гг. правительство было глубоко уверено в том, что приход западных инвесторов не за горами - вот-вот сотни миллиардов долларов вольются в экономику России. Но проходил год за годом, а инвесторы к нам не торопились. Причина проста - перманентные политические риски и неопределенность хозяйственного законодательства. Режим СРП позволял выводить реализацию проектов из российского правового поля.
О чем не говорят вслух
В середине 90-х гг. положение в экономике осложнялось результатами чековой приватизации. Производство снизилось вдвое, добыча нефти упала ниже 300 млн. тонн, что ставило под угрозу энергетическую безопасность страны. Представительства зарубежных нефтяных компаний в России, объединившихся в "Нефтяной совещательный форум", использовали растерянность правительства и навязали ему три проекта на условиях СРП - два сахалинских и харьягинский, а чуть позже, в конце 1995 г., с помощью фракции "ЯБЛОКО" провели через Думу первого созыва Закон "О соглашениях о разделе продукции". Как в Думе, так и в структурах исполнительной власти за эти годы сложились довольно устойчивые лоббистские группы, с помощью которых более чем два десятка проектов законодательно получили право на работу в режиме СРП.
Правительство в течение многих лет подвергается мощному давлению со стороны зарубежных участников Консультативного совета по иностранным инвестициям при российском премьере. Перед руководством нашей страны за них ходатайствуют президенты, канцлеры, премьеры при каждой встрече на высшем уровне. Тем не менее за семь лет не стартовал ни один из этих проектов. Это может свидетельствовать только о том, о чем в кабинете министров предпочитают не говорить вслух: режим СРП не отвечает национальным интересам.
До сих пор нас пугают недостатком отечественных инвестиционных ресурсов, хотя это было верно лишь в середине 90-х гг. Сегодня Россия демонстрирует высокие темпы роста добычи, которые намного превышают прогнозы и позволяют надеяться, что 450 млн. тонн нефти будет добываться не в 2010 г., а в 2005-м. Таких темпов роста наши компании достигают, работая в обычном национальном налоговом режиме. Выход их бизнеса в Северную и Южную Америку, Европу, Азию говорит о том, что вопрос о наличии инвестиционных ресурсов в стране давно снят с повестки дня, по крайней мере при вложениях в добычу минерального сырья.
Работа на дядю
Если компаниям, работающим в обычном национальном режиме, правительство самостоятельно или через Федеральное cобрание может в любой момент предписать определенные регламентирующие решения, то операторы проектов СРП руководствуются исключительно соглашением в течение всего срока его действия - от 33 до 58 лет. То есть любые ошибки, допущенные правительственной комиссией при подготовке соглашения, после его подписания могут быть исправлены только при согласии обеих сторон. Но опыт действующих проектов СРП не оставляет никакой надежды на понимание западным оператором интересов нашего государства - игнорируются апелляции представителей правительства, даже основанные на общепринятых международных нормах, но не зафиксированные в соглашении.
Примечательно, что в январе этого года на слушаниях в Государственной Думе с серьезной критикой проектов на условиях СРП выступил заместитель председателя нижней палаты Артур Чилингаров, который прежде не был замечен в рядах их противников: "Сейчас ясно, что те, кто с самого начала сомневался и предупреждал, что нас обманут, были правы". Гендиректор корпорации "Объединенные машиностроительные заводы", член президиума РСПП Каха Бендукидзе полностью поддержал вице-спикера и высказал вполне обоснованное сомнение в необходимости СРП - ведь в этом случае инвестиции в российские природные ресурсы работают на экономику зарубежных стран. Именно там оператор размещает основную часть заказов на машины, оборудование и услуги.
Операторы проектов СРП все время обещают благоденствие в будущем. Используя некорректно сформулированное требование о 70-процентной квоте в заказах для российских подрядчиков, они утверждают, что выполнение этой нормы будет обеспечено на этапе эксплуатации. Но это откровенная ложь - зарубежному оборудованию требуются "родные" запчасти и сервисные службы.
Российские нефтяные компании не могут понять, ради чего предоставлять льготный налоговый режим операторам проектов, реализуемых на условиях СРП. Наш национальный налоговый режим соответствует международным стандартам. При цене 12,5 долл. за баррель на налоги уходит 27,3% выручки, при 22,5 долл. за баррель - 66,5%, а если цена превышает 30 долл., то свыше 70%. В принципе эти цифры соответствуют норвежской и канадской налоговым системам.
Уровень налогообложения в режиме СРП в первые годы в четыре раза ниже национального. При разделе прибыльной продукции от честности оператора зависит экономическая эффективность проекта и соответственно доход государства, причем в отдаленном будущем. (Потери бюджета от специального налогового режима, действующего для СРП, показаны на графике.) Опыт сахалинских проектов показывает: издержки оператора, подлежащие возмещению, таковы, что любой рентабельный проект может стать убыточным. Именно поэтому иностранные компании столь решительно выступают против каких-либо попыток ограничить мошенничество с расходами - в частности, операторы недовольны прямым разделом, при котором добытая продукция делится между инвестором и государством в заранее оговоренной пропорции вне зависимости от издержек. Если можно забрать все, то кто будет соглашаться на часть? Причем пропорция при прямом разделе продукции будет в пользу оператора - инвестору как минимум гарантируется нормальная прибыль при любых мыслимых и немыслимых рисках и вся возможная сверхприбыль.
Лоббисты как реаниматоры
Руководители нефтяных компаний, наверное, небезосновательно утверждают, что наличие второго налогового режима, формирование параметров которого отдано на откуп чиновникам, порождает коррупцию. И это неудивительно - ведь речь идет о десятках миллиардов долларов. Ежегодные расходы операторов проектов СРП на public relations измеряются миллионами долларов. За многие годы сложилась довольно замкнутая группа лиц, которые кочуют в качестве экспертов из одной комиссии (совета) в другую, а то и фигурируют на должностях помощников (советников, консультантов) премьеров, вице-премьеров, министров. Именно они пытаются реанимировать мертворожденный закон.
Тактика лоббистов проста - заболтать проблему. На вышеупомянутых думских слушаниях Каха Бендукидзе говорил о том, что конструкция закона будто специально сделана так, чтобы капиталовложения в проекты работали на чужие экономики. В ответ бывший министр природных ресурсов, а ныне сенатор Виктор Орлов призвал понять инвестора. Он заметил соринку - превышение сметы российским подрядчиком, но не увидел бревна - бесконтрольных и явно неоправданных расходов операторов.
Для снятия обвинений в слабости государственного контроля при реализации проектов лоббисты согласны на худой конец допустить участие в них одной из государственных нефтяных компаний - "Роснефти" или "Зарубежнефти". Особой активностью в отстаивании интересов государства эти компании до сих пор не отличались. "Зарубежнефть" во Вьетнаме потеряла контракт на строительство крупного НПЗ. Ее заключения по годовым отчетам операторов сахалинских проектов поражают удивительной отстраненностью от насущных проблем.
"Роснефть" же является непосредственным участником проекта "Сахалин-1". Компании, доля которой в проекте до недавнего времени составляла 40%, похвастаться нечем - по темпам реализации проект значительно уступает "Сахалину-2" (в свою очередь, отстающему от графика на 4-5 лет), российских подрядчиков здесь не особенно жалуют. Тем не менее ее представитель Ольга Рыбак осенью 2002 г. возглавила департамент СРП Минэкономразвития. Судя по ее выступлению на слушаниях в Госдуме, успехи МЭРТ в упорядочении законодательства о СРП таковы, что впору почивать на лаврах. Ответить на вопросы, поднятые на слушаниях, Ольга Рыбак даже не попыталась.
Режим СРП в российском варианте не решает ни одной народно-хозяйственной задачи, не стимулирует снижения затрат. Прямые доходы государства снижаются, инвестиции в российские месторождения работают на зарубежные страны. Коэффициенты раздела продукции в режиме СРП по каждому соглашению - прерогатива чиновников, что провоцирует коррупцию. Необходимость для страны этого второго налогового режима все чаще ставится под сомнение уже на только экспертами, но и представителями бизнеса. Может быть, настала пора и правительству вслух признать, что существующее законодательство СРП не соответствует национальным интересам?
