Ольга Тропкина Кому нужен Совет Федерации?
-Александр Иванович, с прошлого года вы - член верхней палаты парламента, председатель комитета по делам Федерации и региональной политике. Но это не первый ваш опыт работы на высоких постах в органах государственной власти России. Не могли бы вы оценить деятельность Совета Федерации предшествующего периода и после изменения порядка его формирования?
- Думаю, что уловил подтекст вашего вопроса. Сейчас много говорят и пишут о снижении авторитета и влияния нынешнего Совета Федерации по сравнению с тем временем, когда в него входили официально, по должности, главы администраций и законодательных органов субъектов Российской Федерации. Выдвигаются предложения еще раз поменять систему формирования верхней палаты, чтобы усилить ее роль в системе государственной власти страны. Есть даже совсем радикальная, революционная точка зрения: упразднить этот орган как не нашедший своего места в этой системе, как структуру надуманную, излишнюю.
Но для меня очевидно, что верхняя палата в системе российской государственности нужна. Во-первых, баланс полномочий, противовесов желателен не только в отношениях между ветвями власти, но и внутри ветви законодательной. Не случайно в большинстве государств парламенты состоят из двух палат. У нас в ведении Совета Федерации находится ряд ключевых вопросов внешней политики, включая объявление войны; назначение генерального прокурора, судей Верховного и Конституционного судов. Верхняя палата - это, образно говоря, фильтр тонкой очистки, инструмент контроля над качеством поступающих из нижней палаты законопроектов. Говоря так, я далек от мысли принизить роль Государственной Думы. Всю основную тяжесть работы над законами несет она, и в этом, собственно, состоит ее главное предназначение. Возникающие спорные вопросы решаются в рамках согласительных комиссий по-деловому, без ущемления полномочий и амбиций каждой из сторон.
Во-вторых, по Конституции Россия является федеративным государством. Основное звено государственно-территориального устройства и управления страной - субъекты Российской Федерации, или регионы. Совет Федерации - это палата регионов. Она представляет территории, интегрирует и отстаивает их интересы, мнения, позиции в системе законодательной власти, во взаимоотношениях с президентом, с исполнительной и судебной властями федерального уровня. Конституция наделяет верхнюю палату достаточными для выполнения этих функций полномочиями. Без верхней палаты парламента Россия была бы федерацией только по форме, но не по сути.
- И все же в обществе не только распространено, но даже преобладает мнение, что по сравнению с прошлым Советом Федерации политический вес нынешней верхней палаты явно ниже. Вы согласны с этим?
- И да, и нет. Все зависит от того, какой смысл мы вкладываем в понятие "политический вес". Вернемся к не столь давним временам, когда оппозиционное большинство в Госдуме находилось, мягко говоря, в прохладных отношениях с президентом и правительством. Верхняя палата, состоящая из первых лиц органов госвласти субъектов Федерации, сыграла тогда исключительно важную стабилизирующую роль, не позволив государственной машине пойти, что называется, вразнос. В такой обстановке говорить о большом политическом весе Совета Федерации вполне оправданно.
Если же посмотреть, как верхняя палата справлялась тогда со своими конституционными обязанностями, то здесь картина окажется иной. Президенты, губернаторы, главы законодательных собраний российских регионов не имели времени и сил для того, чтобы основательно заниматься теми делами, которые возложены на Совет Федерации Основным законом России. Обсуждение и утверждение законопроектов, решение других вопросов, входящих в компетенцию палаты, зачастую носило формальный характер. Практически отсутствовала законодательная инициатива. Жизненно важные именно для регионов, для федеративного устройства государства проблемы находились в загоне, так как до них просто не доходили руки. Наконец, действовавший тогда порядок формирования Совета Федерации вызывал большие сомнения с точки зрения его соответствия принципу разделения властей, положенного в основу нашей Конституции. Он усиливал и без того ощутимый перевес исполнительной власти в ущерб власти законодательной.
С избранием на пост президента России Владимира Путина страна обрела долгожданную стабильность. Надо было браться за вопросы, решение которых тормозилось, срывалось политической борьбой. Понятно, что для этого не только от Государственной Думы, но и от Совета Федерации требуется вдумчивая повседневная работа. Прежний состав и прежний режим работы верхней палаты для этих целей были непригодны. В итоге по инициативе президента и был принят действующий порядок формирования Совета Федерации. По-моему, он лучше отвечает нынешнему этапу политического развития России, стоящим перед страной задачам. Верхняя палата уже не является буфером, амортизатором между Госдумой и исполнительной властью. Зато она стала по-настоящему работающим органом, роль которого ощущают в полной мере и нижняя палата, и президент, и правительство. Возможно, в определенном смысле ее политический вес снизился. Но реальное влияние на законодательный процесс, на общественно-политическую жизнь, несомненно, возросло.
В политике скучно - это не всегда плохо
- Бытует мнение, что и Государственная Дума, и Совет Федерации находятся полностью под контролем Кремля, что они послушно штампуют все исходящие оттуда предписания. А если так, то Россия вновь возвращается к временам единомыслия и единодушного одобрения, то есть идет откат от демократии к авторитаризму...
- Мне кажется, что те, кто так считает, воспринимают демократию как непрерывную череду ниспровержений и революционных преобразований, бесконечных дискуссий, многотысячных митингов и шествий. Они продолжают жить эмоциями времен перестройки и "бурных" 90-х годов. Эти люди привыкли к тому, что каждый день нужно идти на бой, на баррикады, спасать демократию или, напротив, ниспровергать антинародное правительство. Заниматься же будничными делами, из которых состоит нормальная жизнь и без которых наша страна никогда не станет благополучной, им скучно, неинтересно. Думаю, многие из них в глубине души сознают, что просто непригодны для спокойного времени и конкретной созидательной работы, потому что не обладают необходимыми интеллектуальными, психологическими, профессиональными качествами. Они недовольны сегодняшним временем, хотя подавляющему большинству граждан нашей страны буря вовсе не нужна. Россия получила уже таких бурь больше, чем все остальные государства мира, вместе взятые. Люди ценят наступившую стабильность.
Теперь о "штамповке" законов по указке Кремля. Этого у нас и близко нет. Все важнейшие законы - результат совместной длительной и напряженной работы исполнительной и законодательной ветвей власти, плод трудных компромиссов. Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить документ "на входе" и "на выходе". Разница большая, нередко впечатляющая. Мы приблизились к нормальной, я бы даже сказал, стандартной для демократии ситуации, когда президент и правительство могут опереться на поддержку большинства в парламенте. Это хорошо и для исполнительной, и для законодательной власти, так как лишает их возможности перекладывать ответственность друг на друга. Это хорошо для страны, для народа, так как открывает путь к проведению тех преобразований, которые долгое время откладывались из-за отсутствия согласия во власти и в обществе.
Демократия и ее извращения
- Выходит, нынешний порядок формирования Совета Федерации практически оптимальный?
- Страна опробовала три варианта формирования верхней палаты. Первый - всенародное избрание. Второй - занятие места в палате по должности. Третий, который сейчас действует, - делегирование в верхнюю палату своих представителей органами государственной власти регионов. Повторю: нынешний порядок, на мой взгляд, больше отвечает как духу Конституции, так и нынешнему этапу государственно-политического развития страны. Но это вовсе не означает, что я считаю его совершенным, не нуждающимся в дальнейшем улучшении. Скажу больше, я не знаю ни одного человека, который бы целиком и полностью одобрял нынешний порядок формирования Совета Федерации. Все, с кем я обсуждал эту тему, настроены критически.
- Что же их не устраивает?
- Прежде всего постоянная ротация сенаторского корпуса. В принципе каждый из нас в любой момент может быть отозван, заменен. Либо по результатам очередных выборов Законодательного собрания или губернатора, либо по каким-то иным причинам. За время моего пребывания в верхней палате ее покинули уже несколько сенаторов, пробыв на этом посту всего несколько месяцев. Это, конечно, не на пользу ни регионам, которые сенаторы представляют, ни самому Совету Федерации.
Мы не избираемся населением, а потому граждане нас не знают или почти не знают. Представление о нашей работе у них самое общее, поверхностное. Они видят в сенаторах не облеченных народным доверием представителей региона, а назначенцев региональных руководителей, чья задача - реализовывать на федеральном уровне их установки и поручения. И, в общем, это недалеко от истины. Понятно, что уже по этой причине мы и близко не имеем того авторитета и влияния, которым обладает, например, сенатор в США, избираемый жителями штата. Там именно сенатор олицетворяет штат, представляет его в федеральном Центре, продвигает вопросы, которые требуют решения на федеральном уровне.
Еще один момент. В ряде стран сенатор избирается пожизненно или на длительный срок. Да и в нашей стране существуют институты, где полномочия заканчиваются с достижением предельного возраста - например в судебной системе. Мы же лишены прочных гарантий независимости, у нас неопределенные права и обязанности во взаимоотношениях с региональными властями.
- Не опасаетесь, что, если в России членство в верхней палате станет длительным, а то и пожизненным, в нее ринутся сильные мира сего, чтобы получить гарантии неприкосновенности для себя и своей собственности?
- Сегодня такая норма преждевременна. Страна все еще пребывает в стадии переходного периода. Формируются не только новые экономические и политические институты, но и элиты. Социологи считают, что их становление происходит на протяжении примерно трех-четырех поколений. Так что в исторической перспективе, возможно, мы придем к пожизненному избранию в сенат. Но это дело далекого будущего. Что же касается наших дней, то я убежден: действительно влиятельная, авторитетная, компетентная верхняя палата может быть сформирована только в результате выборов ее членов населением на срок не менее четырех лет.
- Значит, опять возвращение к выборам - универсальному инструменту демократии, пригодному всюду и всегда? Ведь, как известно, ошибаются отдельные люди, народ же ошибаться не может.
- Разделяю вашу иронию. Многие до сих пор вспоминают как страшный сон один из экспериментов перестройки - выборы директоров предприятий трудовыми коллективами. Трудно придумать лучший способ на законных основаниях оставить за бортом наиболее деятельных, требовательных, нестандартно мыслящих и действующих людей.
Хотя Россия позже многих других стран приобщилась к демократии, ее теневые стороны мы освоили быстро и успешно. У нас выборами научились манипулировать до такой степени, что мы прямой дорогой движемся к кризису избирательной системы. Недавние скандалы в Красноярске и Нижнем Новгороде - очень тревожный сигнал. Подкуп, "грязные" технологии, административный ресурс - все это превращает выборы или в политическое шоу с заранее предопределенным исходом, или в ожесточенное противоборство больших денег. Народу при этом отводится роль статистов, марионеток. И то и другое в корне подрывает доверие людей к демократии, к власти. Избирателей к урнам приходит все меньше, голосующих против всех кандидатов - все больше.
Спокойно относиться к нарастающей политической апатии граждан вряд ли правильно. Массовое уклонение от выборов, от голосования за выдвинутых кандидатов - это тоже волеизъявление. Это послание политическим и деловым элитам, властям, средствам массовой информации. Послание крайне тревожное, свидетельствующее о кризисе доверия к ценностям, без которых Россия как демократическое и правовое государство не состоится. Причину этого кризиса ищут в чем угодно и где угодно: в тайных симпатиях президента к авторитаризму, в его "чекистском" окружении, в недоразвитости нашего народа, неспособного воспринять достижения передовой политической культуры, в происках коммунистов, в активизации "русского фашизма" и так далее.
В действительности же источник этого кризиса - в тех деформациях, извращениях, которые претерпела демократия в нашей стране. Из цели и ценности она превратилась в инструмент манипулирования массами, в средство завоевания власти от имени избирателей, но без учета истинных настроений, действительной воли избирателей. Мы сами лишили себя очень действенного, эффективного инструмента консолидации общества.
- Так что же, Россия в очередной раз зашла в тупик, на этот раз в демократический, а потому - полный ход назад, в тоталитарное прошлое?
- Ну почему же? И в тупик мы еще не зашли, и в тоталитарное прошлое мало кому охота. Просто надо понять, что демократия только с виду проста: гласность, свобода слова, выборы всего и вся, соблюдение прав человека и прочие приятные вещи. На самом деле демократия базируется на ряде принципов скорее даже не политического, а этического характера. И прежде всего она предполагает очень уважительное и доверительное отношение к людям. Народ не быдло, которое все стерпит, не человеческий материал, из которого можно кроить что хочешь, не дурачки, которых просто грех не обмануть. По сравнению с Западом наш народ отличается и большей доверчивостью, и огромным терпением. Но все до поры до времени. Не буди лихо, пока оно тихо. Не относись пренебрежительно к демократии. Если в результате циничного к ней отношения она потерпит крах, то от этого никто не выиграет. Проиграют все.
В регионах достойные люди на виду
- Это, по-видимому, означает, что и формирование в стране полноценного Совета Федерации возможно только на полностью демократической основе, то есть посредством выборов?
- Совершенно верно. В политической сфере лучшего способа выражения и реализации воли народа не существует. В то же время это необязательно должны быть прямые выборы, как, например, при формировании Государственной Думы. Членов сената в США почти 120 лет избирали выборщики. Посредством прямых выборов сенаторы избираются там лишь с 1912 года.
- Опять учиться у Америки? И откуда взять выборщиков?
- Я не призываю к механическому копированию американского опыта. Кроме того, у нас имеется и свой опыт на этот счет. Напомню, часть депутатов Съезда народных депутатов СССР избиралась, так сказать, по "сословному" признаку - от общественно-политических организаций. Вот вам и выборщики. Кстати, благодаря такому подходу Съезд народных депутатов СССР очень точно и полно отразил социальную структуру советского общества. Да и сам депутатский корпус вобрал в себя лучших представителей основных общественных групп, то есть элиту.
- Страна-то все равно развалилась.
- Не по этой причине. Но это тема отдельного разговора. Моя позиция заключается в том, что Совет Федерации должен формироваться посредством выборов. Верхняя палата - выразитель интересов регионов, их жителей. Для того чтобы это действительно было так, представители регионов, то есть сенаторы, должны избираться не путем прямых выборов, которые, как мы видим, носят во многом политизированный характер, а коллегией выборщиков, состоящей из представителей муниципальных образований, бизнеса, основных социальных и профессиональных групп, общественно-политических объединений. Сейчас почти все основные социальные и профессиональные группы российского общества, все ведущие партии имеют свои организации в Центре и на местах. Они и должны стать главным источником формирования коллегии выборщиков. Я использовал этот термин, так как он отражает суть такого органа. Можно будет назвать его и иначе, например, областной собор, собрание республики, еще как-то. При ответственном отношении к делу в коллегию выборщиков придут знающие, порядочные люди, пользующиеся авторитетом и влиянием в регионе. Им, грубо говоря, лапшу на уши не повесишь. Им надо предъявить знание и понимание проблем региона, убедить в реалистичности своей программы. Иными словами, возможность манипулирования выборами минимальна.
- Но ведь это дорого и сложно.
- Да, осуществить все это нелегко. Традиций и опыта такого рода пока мало, да и люди устали от многочисленных выборов, разочаровались в них. Но иного пути нет. Только в этом случае сенатором станет фигура, которая пользуется доверием и поддержкой действительно всех групп и слоев населения конкретной территории и способна консолидировать эти группы вокруг конкретных целей. Естественно, политический вес и государственное влияние избранного подобным образом сенатора во взаимоотношениях с региональными и федеральными властями будет неизмеримо выше, чем сейчас.
А вот дорогой процедура формирования коллегии выборщиков и избрания сенаторов не будет. Во всяком случае, она обойдется налогоплательщикам значительно дешевле, чем нынешние думские выборы. Областной собор, республиканское собрание - это, в зависимости от численности населения региона, несколько сотен человек. В регионах достойные люди на виду и на слуху. Поэтому выдвижение и обсуждение кандидатов не займет много времени. Затем рейтинговое голосование, которое позволит отобрать несколько наиболее достойных кандидатов в сенаторы. И потом окончательное голосование. В случае если сенатор по тем или иным причинам досрочно прекращает выполнение своих обязанностей, его место может занять тот, кто на выборах занял второе место по количеству голосов. Тем самым не понадобится проводить новые выборы. Естественно, это только общие контуры возможной реформы Совета Федерации. Понятно, что нужна тщательная проработка огромного количества вопросов - от формирования коллегии выборщиков, прав и обязанностей ее членов, регламента работы до процедуры выдвижения и обсуждения кандидатур в сенаторы и голосования.
- А вы убеждены, что введение института выборщиков устранит манипулирование, закроет путь подкупу и грязным технологиям?
- Как говорил Остап Бендер, полную гарантию дает только страховой полис. Но то, что при такой организации выборов сенаторов возможности манипулирования сокращаются, лично у меня не вызывает сомнений. Может быть, стоит пойти на то, чтобы окончательное голосование по кандидатурам сделать персональным, именным. Будем исходить из того, что выборщики дорожат своей репутацией и не пойдут на сделку с совестью.
