Часть социальных обязательств переложат с государства на бизнес и некоммерческие организации

В правительстве уже не одно десятилетие пытаются повысить эффективность бюджетных трат. Фото Льва Исраеляна

Дмитрий Медведев утвердил «Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах». Особого внимания заслуживает раздел о самой затратной для бюджета социальной сфере. Правительство фактически расписалось в неэффективности бюджетных учреждений. Кабмин решил расширить для некоммерческих организаций (НКО) доступ к оказанию соцуслуг в рамках государственного социального заказа. Также планируется привлекать бизнес. В качестве преимуществ негосударственных организаций рассматривается их ориентация на потребителя и возможность аккумулировать средства граждан.

В понедельник правительство утвердило концепцию, предполагающую повышение эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах. Документ подготовлен Минфином, его проект был рассмотрен и одобрен кабмином 17 января этого года.

Тогда на заседании правительства премьер Дмитрий Медведев пояснил, что «реформа этой сферы идет уже несколько лет». Было внедрено «бюджетное правило», расходы подчинили целям госпрограмм, бюджет все меньше зависит от колебаний сырьевых цен, перечислил премьер.

Теперь правительство приступило к следующему этапу. По словам Медведева, предполагается дальнейшее повышение эффективности управления государственными деньгами с концентрацией ресурсов на актуальных направлениях.

Концепция содержит 12 разделов: это меры от внедрения обзоров бюджетных расходов до совершенствования системы госзакупок. Также в ней есть раздел, посвященный повышению эффективности и качества оказания государственных услуг в социальной сфере.

С учетом того, что именно социальная политика (особенно если добавить к ней здравоохранение и образование) – самая затратная статья бюджетных расходов, меры именно в этой сфере скорее всего покажутся правительственным чиновникам первостепенными.

Напомним, по закону о бюджете в 2019 году на социальную политику будет выделено около 4,9 трлн руб. Добавим к этому заложенные в бюджет расходы на здравоохранение (примерно 637 млрд руб.) и образование – почти 820 млрд руб. Итого – на социальную сферу в 2019 году должно быть потрачено более 6 трлн руб.

Как уточняется в концепции, в 2013–2018 годах в целях повышения эффективности и качества госуслуг в социальной сфере «было обеспечено внедрение государственных заданий».

«Вместе с тем, несмотря на достигнутые результаты, а также на рост расходов консолидированного бюджета РФ на социальную сферу почти в три раза за последние 15 лет, реформы, проводимые в целях совершенствования оказания государственных (муниципальных) услуг… не дали ожидаемых результатов», – сообщают в правительстве.

В частности, поясняется: «Деятельность по выполнению государственного задания в большей части направлена на выполнение количественных показателей при стандартных показателях качества... Дополнительные усилия учреждений при прочих равных условиях направляются на развитие платной деятельности, а не на повышение ее качества при выполнении госзадания».

Одним из препятствий для развития системы оказания госуслуг становится «распределение государственных заданий по государственным учреждениям административным методом».

При этом, как замечают авторы концепции, сейчас активно развивается негосударственный некоммерческий сектор: «На 1 января 2018-го в РФ зарегистрировано более 223 тыс. некоммерческих организаций, из которых более 140 тыс. являются социально ориентированными».

Авторы концепции предлагают снять барьеры на пути НКО: «Должны быть определены инструменты для привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг». Необходимо внедрять «рыночно ориентированные, конкурентные способы оказания услуг за счет бюджетных средств как государственными, так и негосударственными организациями».

«Проведение совместных конкурсов с участием негосударственных организаций и государственных учреждений… будет способствовать повышению качества и доступности государственных услуг в социальной сфере», – ожидают в кабмине. Для НКО должны быть обеспечены прогнозируемость и долгосрочный характер взаимоотношений с государством, а для потребителей услуг – прозрачность процесса.

«Для обеспечения справедливой конкуренции на рынке государственных услуг необходимо приступить к организации оказания государственных (муниципальных) услуг путем формирования и утверждения государственного социального заказа с 2020 года», – призывают авторы концепции.

Кроме того, уточняется, что «в сфере оказания государственных услуг должно получить развитие социальное предпринимательство». «Несмотря на то что многие объекты социальной инфраструктуры… могут являться объектами государственно-частного партнерства, за частными партнерами закрепляется обязанность только по созданию и эксплуатации соответствующих объектов», – отмечают авторы концепции.

По их мнению, «требуется внести изменения в законодательство, обеспечивающие заключение договоров государственно-частного партнерства или концессионных соглашений как способа организации оказания государственных (муниципальных) услуг».

Судя по всему, правительство расписалось в неэффективности бюджетных учреждений. «Зачастую стоимость оказания государственной услуги государственным учреждением оказывается выше, чем стоимость оказания такой услуги негосударственной некоммерческой организацией», – отмечается в документе.

При этом, как поясняют сами же авторы концепции, НКО «более мобильны, то есть учитывают потребности и интересы потребителей услуг». Еще одно важное качество НКО, которое привлекло внимание правительственных чиновников, состоит в том, что такие организации «в отличие от государственных учреждений способны аккумулировать ресурсы гражданского общества и финансовые средства, предоставленные из… бюджетной системы РФ». То есть у них есть свой источник средств.

Разговоры о необходимости повышения эффективности бюджетных расходов ведутся давно – с начала нулевых. «Бюджетная политика должна способствовать поддержанию устойчивых темпов экономического роста, снижению социального неравенства, достижению высокой эффективности государственных расходов», – заявил в 2001 году в Бюджетном послании Федеральному собранию президент Владимир Путин. С тех пор эта тема поднималась снова и снова, и конкретных результатов повышения эффективности не было заметно.

Постепенно правительственный подход к эффективности выкристаллизовался фактически до секвестра бюджетных трат. Это видно и в утвержденной концепции. На первой же странице читаем, что с 2010 года в РФ осуществляется масштабная реформа системы управления общественными финансами, и среди ее ключевых направлений первым пунктом упоминается не что иное, как бюджетное правило.

Бюджетное правило по факту предполагает изъятие из экономики как бы «лишних» живых денег и их конвертацию в валюту для накопления в резервах (см. «НГ» от 14.01.19). Тем самым можно говорить о подмене понятий: под эффективностью стало пониматься сокращение бюджетных трат на текущие нужды, а вовсе не соотношение затрат и результатов деятельности.

Часть опрошенных «НГ» экспертов в основном позитивно восприняли изложенные в концепции предложения. «Будет создана конкурентная среда, в которой государственные учреждения и некоммерческие организации будут вынуждены повышать качество предоставляемых населению услуг с целью получить финансирование из соответствующего бюджета», – поясняет доцент Российского экономического университета Михаил Косов. Финансирование участвующих в социальном заказе негосударственных организаций все равно будет осуществляться за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов, обращает внимание профессор Института государственной службы и управления Академии при президенте (РАНХиГС) Людмила Пронина.

Возникает вопрос: можно ли считать риском возможность софинансирования за счет личных средств граждан? «На этот вопрос можно коротко ответить так: частичная оплата услуги осуществляется только в том случае, если законодательством РФ предусмотрено оказание данной государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере на частично платной основе», – уверяет Пронина.

Но некоторые эксперты указывают все же на проблемы. «Власти считают, что вовлеченные частные структуры смогут работать эффективнее государства. В общем контексте, возможно, так и есть: частные компании вынуждены бороться за выживание, постоянно подстраиваясь под изменяющиеся условия и сокращая свои издержки. Но проблема в том, что в данном случае власть делает упор на так называемые некоммерческие организации. Найти энтузиастов по всей стране, готовых работать за идею, в достаточном количестве невозможно. Или же заработок частных компаний будет закладываться в госрасходы», – предупреждает директор Института актуальной экономики Никита Исаев. По его словам, сервис для людей может стать лучше благодаря конкуренции, «но гарантий повышения социальной справедливости и экономии бюджетных денег нет». В качестве примера эксперт приводит концессию по управлению коммунальными сетями.