Бахтияр Тузмухамедов 31 мая прошлого года в Кракове Джордж Буш оповестил мир об «инициативе по безопасности в области распространения» (ИБОР). Тогда же стало известно, что к ИБОР присоединились Австралия, Германия, Голландия, Испания, Италия, Польша, Португалия, Соединенное Королевство, Франция и Япония, а немного позднее – Канада, Норвегия и Сингапур. Вчера в том же Кракове открылась очередная встреча участников этого международного проекта, приглашения на которую были разосланы 85 государствам, в том числе России. ИБОР будет важным пунктом и в повестке дня июньской встречи «большой восьмерки».
Цель инициативы – активное противодействие незаконному распространению оружия массового уничтожения, его компонентов, технологий, средств доставки – ясна, правомерна и может только приветствоваться.
С путями ее достижения, прежде всего с правовыми аспектами, дело обстоит несколько сложнее. ИБОР предполагает перехват и задержание морских и воздушных судов, которые подозреваются в перевозке указанных грузов. Причем такой перехват может осуществляться не только в портах и территориальных водах, но и в открытом море и воздушном пространстве над ним, где действуют принципы свободы судоходства и полетов. Как ИБОР будет сосуществовать с международно-правовыми режимами, например с Конвенцией ООН по морскому праву, которая содержит исчерпывающий перечень оснований для досмотра судов в открытом море? Если «наводка», по которой судно будет остановлено и досмотрено, окажется ложной, кто будет нести ответственность перед судовладельцем, отправителем груза, его получателем за причиненные хлопоты, моральный ущерб и упущенную выгоду? Ряд государств, в том числе и Россию, положительно воспринявших цели ИБОР, смутила именно эта сторона инициативы.
Знакомый дипломат высказался о первоначальной реакции России на ИБОР так: «Нас вовлекают, но мы пока позитивно воздерживаемся». Я бы поставил ударение на первой части фразы. Нас вовлекают, значит, участие России в этой затее если не крайне необходимо, то уж, во всяком случае, важно.
Как воздвигнуть ИБОР на устойчивое правовое основание? Некоторые эксперты полагают, что для этого вполне достаточно резолюций Совета Безопасности ООН, принимаемых им в рамках полномочий по поддержанию международного мира и безопасности. Соглашусь лишь отчасти. Действительно, определенные резолюции СБ ООН обязательны для всех членов Организации. Кстати, в конце прошлого месяца он принял резолюцию № 1540, направленную на усиление режима нераспространения оружия массового уничтожения с особым упором на недопущение его попадания в руки негосударственных субъектов. Однако резолюция – это не договор, не правовая норма. Даже если за ее принятие проголосуют все члены СБ ООН, формально этот результат отразит мнение едва ли тринадцатой части всего членского состава ООН.
Так ли уж несопоставима ИБОР с действующим международным правом? Действительно, Конвенция ООН по морскому праву содержит перечень оснований для досмотра судов в открытом море военными кораблями, в частности, если есть серьезные подозрения, что оно занято пиратством или работорговлей. Однако там же сделана оговорка о том, что такие основания могут содержаться и в других международных договорах. Применимым договором здесь прежде всего является Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против морского судоходства 1988 г., принятая под впечатлением случившегося тремя годами ранее террористического нападения на круизный лайнер «Акилле Лауро». Конвенцию можно было бы дополнить так, чтобы она создавала правовые основания для осуществления перехвата и досмотра, одновременно ограничивая произвольные задержания морских судов. Работа над поправками к Конвенции ведется, хотя и не без сложностей, в Юридическом комитете Международной морской организации (ИМО).
Инициатор ИБОР – Соединенные Штаты – идет также по пути заключения двусторонних соглашений, участники которых дают заблаговременное согласие на принятие досмотровых партий на борт судов под их флагом. 11 февраля этого года такое соглашение заключено с Либерией, а 12 мая – с Панамой. Выбор этих стран не случаен: под их флагами плавают суда, составляющие до 30% тоннажа мирового торгового флота.
Перехват воздушных судов, находящихся в полете, технически более сложен, поэтому в отношении них делается упор на ужесточение контроля над грузами и пассажирами в аэропортах вылета и посадки. Работу над соответствующими стандартами ведет Международная организация гражданской авиации.
Понятно, что не меньшее внимание должно уделяться совершенствованию национального законодательства и экспортного контроля, а также сотрудничеству между правоохранительными органами.
Мне кажется, что Россия как минимум не проиграет, включившись в этот процесс. Если смотреть на ИБОР как на составную часть глобальных правоохранительных усилий, то с ее помощью можно противостоять террористическим вызовам и наркоугрозам нашей собственной безопасности.
России в ближайшее время, возможно, придется быть готовой дать ответ на «Региональную инициативу в области морской безопасности» – так она именуется ее пропагандистом, командующим Тихоокеанским командованием США адмиралом Томасом Фарго. Суть ее – в многостороннем противодействии широкому спектру исходящих с морских пространств угроз безопасности в Тихоокеанском регионе. Причем с учетом критических замечаний в адрес ИБОР новая инициатива получила более проработанное правовое обоснование.
Если в такого рода инициативах есть рациональное зерно и нет явных двойных стандартов, если эгоизм их влиятельных авторов уравновешивается выгодами для других участников, имеет смысл присоединяться к ним на раннем этапе, чтобы участвовать в разработке правил игры, а не играть по уже написанным правилам.
