Афганистан вступил в эпоху нового политического компромисса

В воскресенье 17 мая 2020 года после долгих споров в Афганистане было заключено политическое соглашение между президентом Ашрафом Гани и теперь уже руководителем Высшего совета мира и национального согласия (ВСМНС) Абдуллой Абдуллой. В этом соглашении зафиксированы государственный статус и политическое положение Абдуллы, его кадровая квота в правительстве страны, а также возможности влияния на проведение реформ. Соглашение 17 мая подвело черту под политическим кризисом в Кабуле, который возник несколько месяцев назад на фоне соперничества Ашрафа Гани и Абдуллы Абдуллы за пост президента Афганистана.

Следует напомнить, что около шести лет назад, в 2014 году, Ашраф Гани и Абдулла Абдулла также по итогам выборов президента уже заключали похожее политическое соглашение в целях создания правительства национального единства (ПНЕ). Тогда договоренности двух политиков предусматривали внесение поправок в Конституцию, реформирование законодательства о выборах, равное участие сторон в правительстве и создание должности главы исполнительной власти.

Анализ соглашений 2014-го и 2020 годов показывает определенное сходство между ними. Однако, все же это два принципиально разных в политическом смысле документа. Представляется небезынтересным сравнить их сегодня, чтобы зафиксировать эволюцию афганского политического процесса и изменение баланса сил в элитных группах, что имеет важное значение для адекватной оценки текущей политической ситуации в стране.

На мой взгляд, анализ политических соглашений Ашрафа Гани и Абдуллы Абдуллы 2014-го и 2020 годов целесообразно акцентировать на четырех позициях: новая государственная структура и ее полномочия; участие в правительстве широкой коалиции; проведение реформ; контроль за исполнением заключенного соглашения.

Итак, оба соглашения предусматривают модернизацию государственной структуры с перераспределением внутри нее ряда важных полномочий. Так, политическое соглашение 2020 года предполагает образование Высшего государственного совета (ВГС) «при участии влиятельных политических деятелей Афганистана», который бы мог давать президенту страны «советы по важнейшим государственным вопросам». При этом оговаривается право ВГС и его членов пользоваться государственным протоколом.

Второй новой структурой с системе госвласти становится Высший совета мира и национального согласия (ВСМНС), руководителем которого, в соответствии с соглашением 17 мая, назначается доктор Абдулла. У главы ВСМНС будет пятеро заместителей – два из числа соратников Абдуллы Абдуллы по предвыборной коалиции и три, назначенных уже президентом Ашрафом Гани. При этом существующее в правительстве Афганистана Министерство по делам мира превращается в аппарат ВСМНС.

В соглашении 17 мая 2020 года зафиксировано, что ВСМНС будет иметь руководящий комитет, в работе которого будет участвовать полномочный представитель президента Гани.

Соглашением 2020 года предусмотрены следующие полномочия Абдуллы Абдуллы: руководство вопросами мира, руководство заседаниями ВСМНС, назначение работников ВСМНС, включая сотрудников аппарата, которые ранее находились в штате Министерства по делам мира.

В части полномочий ВСМНС зафиксировано, что его решения принимаются «членами этого совета на совместном заседании с участием президента», то есть Ашрафа Гани, и будут обязательными к исполнению при условии их соответствия Конституции. Другими словами, без санкции Ашрафа Гани и конституционного фильтра, решения новой структуры, которой руководит Абдулла Абдулла, оказываются недействительными.

Также в соглашении 17 мая зафиксировано, что президент вправе созывать консультативное собрание с участием членов ВСМНС, как с целью совещаний и консультаций, так и для окончательного принятия решений.

В соответствии с новым политическим соглашением между Ашрафом Гани и Абдуллой Абдуллой, руководителю ВСМНС предоставляется самостоятельный финансовый бюджет. Однако его расходы, в том числе при назначении работников, с целью увеличения штата, доктор Абдулла должен будет согласовывать с президентом Гани.

Очевидно, что соглашение 2020 года очень серьезно ограничивает государственные полномочия и политический статус Абдуллы Абдуллы, по сравнению со сделкой 2014 года, ставшей основой для образования правительства национального единства (ПНЕ).

Напомним, что в соглашении Гани и Абдуллы шестилетней давности было сказано, что «до внесения поправок в Конституцию и образования поста исполнительного премьер-министра («иджра-и садразам») будет образован пост главы исполнительной власти («раис-е эджрая») страны в соответствии со ст. 50 Конституции, ст.2 совместного заявления и декретом президента».

В этом политическом соглашении «раис-е эджрая», то есть Абдулла Абдулла, имел следующие полномочия: участие вместе с президентом Гани в принятии решений, разработке и реализации программы реформ, ведение и решение административных и исполнительных вопросов правительства, установление связей с другими ветвями власти, руководство заседаниями Совета министров, а также проведение обычных заседаний с отдельными членами кабинета. При принятии президентом решений об отстранении и назначении высших должностных лиц, глава исполнительной власти может давать ему советы. У Абдуллы было также совместное с президентом право представления страны за рубежом, а также членство в Совете национальной безопасности (СНБ) страны.

Наряду с этим, соглашение 2014 года предусматривало издание президентом Гани специального декрета (указа) об образовании Совета министров, который должен был существовать параллельно с правительством страны. Председателем Совмина назначался глава исполнительной власти Абдулла Абдулла, который также получал право руководить деятельностью его рабочих комитетов.

Наконец, в соглашении 2014 года была зафиксирована обязанность президента подписать указ об оппозиции, в котором бы были закреплены ее права, сферы ответственности и т.д. Этот указ касался участников оппозиционной предвыборной команды Абдуллы Абдуллы и, фактически, был гарантией защиты интересов его ближайших сторонников. В 2020 году ничего подобного доктору Абдулле добиться от Ашрафа Гани не удалось.

Весьма существенная разница в сделках 2014-го и 2020 годов очевидна и в анализе кадровых квот, выделенных Абдулле Абдулле. Политическое соглашение 2020 года, в частности, зафиксировало получение союзником доктора Абдуллы Абдулом Рашидом Дустумом почетного маршальского звания с одновременным включением Дустума в члены Высшего государственного совета (ВГС). Остальные партнеры Абдуллы по оппозиционной коалиции никаких гарантированных преференций не получили.

Договор 17 мая также закрепил 50-процентную квоту для Абдуллы в распределении должностей в кабинете министров, однако, при этом подчеркивается, что предлагаемые им кандидатуры «должны обладать высшими моральными качествами и профессионализмом». А это открывает весьма широкие возможности для интерпретаций со стороны президентской администрации. При этом окончательное право на назначение, отстранение и перевод на другую должность чиновников сохраняется исключительно за президентом Гани. В соглашении 2020 года указывается также, что участие сторон в управлении провинциями Афганистана будет зафиксировано в отдельном регламенте.

Принципиально важно подчеркнуть, что в соглашении от 17 мая 2020 года не зафиксировано никаких прав Абдуллы на кадровые назначения в военный блок, в органы прокуратуры и в судебную сферу. Кадровая политика в силовых и правоохранительных структурах остается исключительно в ведении президента Гани.

Еще один важный нюанс сделки 17 мая: в ней не указано совместное представление сторонами Афганистана за рубежом – теперь это исключительная прерогатива президента.

Для сравнения: в политическом соглашении от 2014 года, которым было создано правительство национального единства, было зафиксирован «равно-долевой принцип» для президента Гани и главы исполнительной власти Абдуллы при назначении должностных лиц в военном и финансовом секторе, а также в отдельных ведомствах, вроде главных управлений статистики, борьбы с наркотиками, норм и стандартов и пр.

Также в соглашении 2014 года указывалось, что обе стороны будут иметь равное участие в руководстве Советом национальной безопасности, да и сами члены СНБ должны были назначаться Гани и Абдуллой на равно-долевой основе.

В соглашении о ПНЕ 2014 года подчеркивалось, что при назначении высших должностных лиц (ВДЛ, то есть министров и глав ведомств) президент и глава исполнительной власти должны сформировать специальный механизм согласования кадровых интересов, причем Абдулла Абдулла во всех случаях имеет право представлять своих кандидатов. То же соглашение регламентировало, что президент и глава исполнительной власти будут проводить «серьезные консультации» по поводу тех высших должностных лиц, которые не входят в число госслужащих. При этом во всех сферах общественно-политической жизни страны обе стороны также имели равно-долевое участие. Очевидно, что в 2020 году принцип «50 на 50» в договоренностях Ашрафа Гани и Абдуллы Абдуллы больше не работает.

Интересной представляется эволюция договоренностей двух афганских политиков в вопросе проведения реформ в стране. Так, политическим соглашением от 17 мая 2020 года зафиксирована необходимость создания «всех условий» для проведения в «кратчайшие сроки» выборов провинциальных и уездных советов. Затем в целях изменения структуры исполнительной власти после выборов в советы уездов и городов должна быть образована делегация по внесению поправок в Конституцию Афганистана.

В соглашении 17 мая также подтверждено обязательство реформировать кадровую, техническую и правовую базу Независимой (Центральной) избирательной комиссии (НИК) Афганистана. Одновременно с реформой избирательного законодательства также должны быть внесены поправки в закон о партиях, проведены некоторые другие реформы. Сделка 17 мая предусматривает образование новых административных единиц, что, вероятнее всего, означает создание новых провинций в Афганистане.

Следует отметить, что в соглашении о ПНЕ 2014 года также были закреплены схожие требования по реформированию страны, избирательного законодательства, ряда других законов и подзаконных актов. Предполагалось, что сразу после подписания сделки в 2014 году декретом президента Гани будет образована комиссия по проведению реформ, которая станет представлять отчеты о своей деятельности главе исполнительной власти Абдулле. Одновременно кабинет министров обязывался анализировать предложения указанной комиссии и в целях их исполнения принимать соответствующие меры.

В соглашении 2014 года говорилось, что для внесения изменений в Конституцию и образования поста исполнительного премьер-министра президент Гани в течение двух лет созовет Лойя-джиргу (всеафганское собрание народных представителей). При этом подчеркивалось, что в целях соблюдения кворума Лойя-джирги, должны быть проведены выборы в советы уездов и городов.

Также в соглашении отмечалось, что сразу после принесения присяги (вступления в должность) президент, ради внесения изменений в Конституцию, своим указом образует специальную комиссию. Эта комиссия, в свою очередь, была обязана представить проект новой Конституции Афганистана. Соглашение 2014 года фиксировало обязательство сторон по принятию закона об основных принципах организации государства. В нем, в частности, должны были быть обозначены границы административных единиц, а также определены полномочия местных органов власти. Наконец, в соглашении о ПНЕ 2014 года подчеркивалось, что в стране должен начаться процесс разработки и выдачи электронных удостоверений личности граждан.

По разному соглашения между Ашрафом Гани и Абдуллой Абдуллой, заключенные в 2014-м и 2020 году, описывают механизм их реализации и контроля. Так, в договоре от 17 мая 2020 года зафиксировано, что «обе стороны пришли к согласию об образовании комиссии влиятельных национальных лиц в количестве пяти человек», задачей которой станет осуществление посредничества и наблюдения за исполнением соглашения. Одновременно запланировано создание «технической команды», в которой стороны будут иметь равное участие, и которая станет решать технические проблемы реализации сделки. Если же «технической команде» не удастся решить те или иные вопросы на своем уровне, то считающая себя пострадавшей сторона передаст их в «комиссию пяти» по посредничеству и наблюдению. В свою очередь, эта комиссия должна будет передать свое решение на утверждение президенту.

В 2014 году участники соглашения о ПНЕ договорилось, что в случае возникновения споров по толкованию и применению норм сделки, они будут решаться путем переговоров. Однако, как показала практика, такой формат оказался нежизнеспособным, что в итоге привело к краху проекта правительства национального единства в Афганистане.

Новый большой политический компромисс в Кабуле, безусловно, является вынужденным. Он обусловлен конкретной острой ситуацией, которая возникла из-за наложения друг на друга сразу нескольких кризисов – социально-политического, экономического, кризиса в сфере безопасности и пандемии коронавируса. Руководство Афганистана получило сегодня возможность попытаться хотя бы на время объединить различные политические силы, чтобы направить их потенциал на укрепление институтов исламской республики, защиту национального суверенитета страны, безопасности и жизни афганского народа. Конечно, не все зависит только от команды президента Ашрафа Гани и сторонников доктора Абдуллы. Но свою часть работы на данном этапе они сделали. Теперь очередь за другими игроками на афганской политической доске.