Сергей Шахрай 15 ФЕВРАЛЯ - годовщина подписания Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти России и Татарии. Дата не круглая - 7 лет, но важная. Тогда, семь лет назад, президенту России Борису Ельцину и группе юристов удалось предотвратить выход Татарии из состава Российской Федерации.
Сегодня вокруг татарского договора, его политических, экономических и правовых последствий продолжаются серьезные дискуссии. А сама "татарская модель" построения взаимоотношений с федеральным Центром и развития региона становится в зависимости от ситуации то объектом ожесточенной критики, то предметом откровенной зависти других субъектов Федерации. Но в любом случае этот документ стал не просто юридической новеллой, но фактом новейшей политической истории России.
Для того чтобы непредвзято оценить его значение, необходимо вернуться к предыстории событий - в конец 80-х - начало 90-х годов уже прошедшего ХХ столетия. А саму предысторию невозможно понять без трех, тесно переплетающихся сюжетных линий.
Линия номер один: кризис СССР и новоогаревский процесс.
Линия номер два: борьба союзного Центра с Ельциным и "план автономизации".
Линия номер три: стремление татарского руководства повысить статус своей республики.
А начать, наверное, лучше с экономики, поскольку политика, как известно, является всего лишь ее концентрированным выражением.
Горбачевская перестройка середины 80-х была не чем иным, как самой радикальной попыткой реформирования экономики в рамках советской системы - с сохранением всеобъемлющего контроля партии и государства. Но, несмотря на поддержку общества, она закончилась неудачей: экономика СССР катилась в пропасть.
Уже после начала "ускорения" 9 июля 1986 г. экономический отдел ЦК КПСС сообщал: "┘участились случаи несвоевременной выплаты заработной платы рабочим и служащим... Сигналы┘ поступили... с Украины, Молдавии, Латвии, Литвы, из многих областей РСФСР. Разрядить обстановку удалось за счет дополнительного выпуска денег в обращение".
К 1989-1990 гг. самые обычные продукты питания стали дефицитом, нормированное распределение охватило всю страну. По талонам люди могли получить 200 грамм масла, один килограмм мяса в месяц. Как писал в феврале 1990 г. секретарь Читинского обкома КПСС Михаилу Горбачеву, "объяснить сложившееся положение жителям городов, рабочих поселков, шахтерам, лесникам и металлургам становится невозможным".
К началу 90-х годов товарооборот между союзными республиками сократился в два раза. Экономическое пространство оказалось разорванным "местечковыми" системами административного распределения, страна стала царством талонов и бартера - фактически, натурального обмена. Уже в 1990 г. общий уровень инфляции (открытой и скрытой, определяемой выбросом "пустых денег" и товарным дефицитом) составлял 119%. Председатель Госбанка Геращенко в секретном письме Горбачеву жаловался на то, что, работая в три смены, Гознак просто не успевает печатать деньги. А в 1991 г. дефицит бюджета страны составлял 20%, то есть каждый пятый рубль ничего не стоил.
Снижение производства, фиксированные цены и стремительный рост денежных доходов населения, не обеспеченных реальными товарами, - такой была гремучая смесь, которая буквально взорвала экономику 1991 г. Ослабление внутренних экономических связей усугублялось неожиданно проявившим себя "вирусом зависти" соседа к соседу, искусно разжигаемым "закордонными друзьями". Союзные республики, которые совместными усилиями преодолели немыслимые тяготы войны, голода, разрухи, послевоенного восстановления, стали вдруг высчитывать, кто кого кормит, и доказывать, что лучше выживать в одиночку.
В тот трагический период со страшной силой прогремели события в Нагорном Карабахе, Сумгаите, Прибалтике. Общество бурлило. Нарастали центробежные настроения.
Ноябрьский 1990 г. и апрельский 1991 г. Пленумы ЦК КПСС стали этапами, обозначающими все более глубокое поражение "прораба перестройки" Михаила Горбачева в борьбе с собственным центральным аппаратом и рост влияния руководителей союзных республик, прежде всего Бориса Ельцина.
Стараясь сохранить контроль над ситуацией, ЦК КПСС погрузился в пучину политических интриг. С одной стороны, союзный Центр надеялся сохранить свое влияние на республики, согласившись с идеей обновления СССР, которая выразилась в подготовке "нового Союзного договора" в Ново-Огарево. С другой стороны, был разработан целый план "боевых действий" против роста влияния нового российского руководства, который строился в расчете на автономии, на их выведение из-под реального влияния России. Весь этот план и процесс его реализации подробно отражены в документах так называемой "Особой папки" из архивов ЦК КПСС. Внешне это выглядело чрезвычайно привлекательно и демократично: выравнивание прав союзных и автономных республик, повышение суверенитета автономий в соответствии с Законом СССР от 26 апреля 1990 г. А суть была в том, что вместо прежнего СССР с 15 союзными республиками, каждая из которых обладала правом свободного выхода, планировалось создать государство из 35 субъектов без права выхода. 20 новых субъектов образовывались за счет повышения статуса автономий и "выделения" их из состава РСФСР. В результате такого "выделения" Россия теряла более 51% территории с 20 миллионами населения и почти со всем объемом стратегических ресурсов и природных богатств.
Но эта идея, опасная для России, как говорится, сильно "легла на душу" руководству автономий и вызвала брожение в среде национальной интеллигенции. Особенно стремительно развивались события в Татарии, где вопрос о повышении статуса республики к тому времени имел уже длинную историю. Еще в 1936 г. руководство ТАССР обращалось к Сталину с просьбой при подготовке Конституции СССР предоставить республике статус союзной. Сталин на это не пошел. Во времена "хрущевской оттепели" активизировалось движение за национально-культурное возрождение татар. Национальная интеллигенция при молчаливом согласии руководства автономии стала открыто говорить об ущемленном статусе Татарской автономной республики. Этот вопрос особенно остро ставился в 1964 г., а также в ходе обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Но каждый раз союзный Центр жестко пресекал эти, как тогда выражались, "проявления национализма". В итоге не обошлось без перегибов: в Казани - столице республики - не осталось ни одной татарской школы, исследование истории Золотой Орды и Казанского ханства было просто запрещено.
Но запретами решить национальные проблемы не удавалось еще никому. До поры до времени гремучая смесь взаимных обид, психологических комплексов, подавленных политических амбиций удерживалась под спудом. Но как только ослабевший Центр чуть-чуть "открутил гайки", заигрывая с автономиями, ситуация взорвалась, как перегретый котел. Спусковым крючком стал тот самый закон Верховного Совета СССР от 26 апреля 1990 г. Причем стоит обратить внимание на дату - тогда российский парламент еще только формировался, а Ельцин даже не был избран его председателем. Стремясь сохранить целостность России, которая с "выделением" автономий превратилась бы в драное лоскутное одеяло, Съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. принял декларацию о суверенитете Российской Федерации. Но процесс "парада суверенитетов", как говорится, уже пошел: 30 августа 1990 г. Верховный Совет Татарстана единодушно (при одном воздержавшемся) принимает декларацию о государственном суверенитете. Следом двинулись и другие национальные автономии.
Остановить происходящее каким-то одним правовым или политическим актом было невозможно. Тем более что, например, Татарстан к тому времени уже активно участвовал наравне с союзными республиками в новоогаревском процессе.
Произошло это так: когда началась работа над этим документом, на одном из съездов народных депутатов СССР вносились поправки в действующую Конституцию СССР, лично Минтимер Шаймиев внес предложение изменить в ней 72-ю статью, чтобы тогдашние автономные республики стали членами Совета Федерации. Съезд его поддержал, и таким образом татарское руководство оказалось в числе непосредственных разработчиков и участников нового Союзного договора.
Президент Татарии Минтимер Шаймиев так вспоминает это время:
"Мы тогда проходили нелегкий путь, потому что каждая республика заявила о своих правах. Работа была очень кропотливой, оттачивалась каждая формулировка, и все шло через согласительный процесс. В результате была подготовлена отвечающая новым требованиям форма государственного устройства страны.
Союзный договор был парафирован, там стоят и наши подписи. Единственный, кто тогда не парафировал проект, это президент Украины Леонид Кравчук, который ссылался на то, что он не уполномочен на это без согласия парламента. Было обусловлено, что Союзный договор будет подписан 20 августа пока без Украины и Татарстана, с тем чтобы впоследствии наша республика подписала его отдельно.
В то время Российская Федерация настаивала на подписании этого документа автономными республиками единым списком под РСФСР, на что согласились руководители остальных автономных республик Российской Федерации. Мы же рассчитывали на подписание Союзного договора наравне с РСФСР и остальными союзными республиками, что предполагало не только изменение статуса республики, но и определение характера двусторонних отношений Татарстана и России. Однако наступило 19 августа, хорошо известное ГКЧП, а вслед за этим распался СССР".
Попытка ГКЧП сохранить разваливающийся Союз ССР была противоречивой и трагической. Августовский путч не остановил, а только ускорил процесс распада: все союзные республики мгновенно отреагировали заявлениями о независимости, о выходе из Союза. Срочно назначались президентские выборы, принимались декларации о суверенитете, делались заявления в печати, особенно со стороны Прибалтики, Грузии, Молдовы, что уж теперь-то они точно никакой Союзный договор подписывать не будут. Одновременно происходил лавинообразный распад структур КПСС. 25 августа 1991 г. генеральный секретарь ЦК КПСС Михаил Горбачев "в связи с событиями 19-21 августа 1991 г." призвал ЦК КПСС "...принять трудное, но честное решение о самороспуске" и заявил: "Судьбу республиканских компартий и местных партийных организаций определяют они сами... Не считаю для себя возможным дальнейшее выполнение функций Генерального секретаря ЦК КПСС и слагаю соответствующие полномочия".
Уже к ноябрю 1991 г. в результате роспуска, приостановления, запрета и других преобразований коммунистические партии республик прекратили свое существование. Развал КПСС многократно усилил процессы дезинтеграции страны. Вместо постепенного мягкого перехода от унитарного Союза к реальной федерации (либо как крайний случай - переход к федерации через фазу конфедеративных отношений с отдельными республиками) страна получила деморализованный, не способный контролировать ситуацию Центр и "парад республиканских суверенитетов". В результате к концу ноября 1991 г. новоогаревский процесс окончательно зашел в тупик. А 1 декабря на Украине состоялся референдум, на котором народ республики проголосовал за свою независимость. Затем Леонид Кравчук однозначно заявил, что его страна отказывается участвовать в новоогаревских договоренностях. Это решение окончательно поставило крест на надеждах сохранить СССР. Свидетельство о его смерти было "выписано" в Беловежье.
Борьба союзного Центра с российским руководством закончилась поражением. Но неожиданно Ельцин обнаружил, что теперь он сам оказался в роли Горбачева, причем его атакуют уже не 15, а 89 региональных "вождей". Горбачевский "план автономизации" аукнулся для Ельцина периодом "борьбы Центра и регионов". При этом каждая из сторон была права и не права по-своему.
Минтимер Шаймиев: "Россия, приняв Декларацию о государственном суверенитете и став независимым государством, не решила наши проблемы, а скорее обострила их, и в то же время Татарстан, провозгласив государственный суверенитет, не имел четких отношений с органами РСФСР. Принятая нами Декларация стала вызывать раздражение Центра, поскольку вошла в противоречие с рядом его установок. Причем обнаружилось явное недопонимание Центром происходящих на местах политических процессов. Например, Декларацию мы приняли от имени всего многонационального народа Татарстана, одновременно объявив два государственных языка. Нас же начали упрекать в том, что это желание только лидеров Татарстана, а не всего народа. Как и повсеместно, у нас за эти годы окрепло и набрало силу национальное движение, открыто провозгласившее своей политической целью стремление к полной независимости Татарстана. Давление этих политических сил было достаточно сильным на все властные структуры. И это уже было давление со стороны нашего населения. Но мне удалось за все эти годы, как бы это тяжело ни было, ни разу не произнести слово "независимость".
Но если сам Шаймиев не произнес этого слова, то это не значит, что его не говорили другие. В Татарии начались массовые митинги и манифестации. Парламент республики в октябре 1991 г. принял Акт о государственной независимости Республики Татарстан. Фактически ситуация здесь была даже более взрывоопасна, чем в Чечне, поскольку регион расположен в центре России и обладает значительным военно-промышленным потенциалом, нефтяными ресурсами. Видя всю опасность ситуации, Москва встала на путь переговоров. Первые встречи двух официальных делегаций по разработке Договора состоялись в августе-сентябре 1991 г. Переговоры были трудными, поскольку каждая сторона занимала жесткую позицию, и эмоции зачастую брали верх. В итоге процесс урегулирования конфликта занял почти три года. Были созданы рабочие группы по самым разным направлениям - они не только формулировали общие принципы, но также вырабатывали конкретный механизм реализации договоренностей.
В ходе трехлетних переговоров было немало и драматических, и забавных страниц. Например, Шаймиев до сих пор с тяжелым сердцем вспоминает историю проведения референдума о суверенитете Татарии: "Российская делегация сама настаивала на проведении референдума, поскольку считалось, что русские и "демократически" настроенная часть населения не поддерживают идею суверенитета Татарстана. Пресса того времени муссировала идею, что суверенитет республикам нужен, чтобы отгородиться от процесса демократизации и экономических реформ. Татарстан называли "островом коммунизма". Но в 1992 году в таких непростых условиях мы все-таки решились на проведение республиканского референдума. И тут все властные структуры в России в категорической форме выступили против его проведения. Нам было совершенно непонятно, почему и на каком основании нас пытаются лишить права советоваться с народом. И это непонятно мне до сих пор.
У нас в Татарстане было организовано 2611 избирательных участков по проведению референдума. Из прокуратуры Российской Федерации к нам была направлена группа прокуроров, которые доставили до каждого председателя избирательного участка письменное уведомление о том, что они будут привлечены к судебной ответственности, если в день проведения референдума откроют избирательные участки.
Из гаража Верховного Совета РФ к нам были направлены легковые автомашины с грузом листовок, которые распространялись среди населения. В этих листовках было написано, что в случае проведения референдума в Татарстане и положительном ответе на поставленный вопрос неизбежно начнутся межнациональные столкновения, прольется кровь.
Накануне референдума заседал Конституционный суд Российской Федерации, где судили руководителей Татарстана - правда, нас там не было. Одновременно шло заседание Верховного Совета РФ, где с разъяснениями нашей позиции выступил тогдашний Председатель Верховного Совета Татарстана Фарит Мухаметшин.
Средства массовой информации России круглые сутки агитировали население не ходить на референдум. Накануне вечером Б.Н. Ельцин выступил по Российскому телевидению с собственным официальным обращением к народу Татарстана и призвал граждан республики не участвовать в проведении референдума, утверждая, что положительный ответ на поставленный вопрос спровоцирует гражданскую войну. После выступления Ельцина, в тот же вечер, я также выступил с обращением к своему народу, отметив, что только через положительный ответ на референдуме в каждый дом нашей республики придут мир и согласие.
Несмотря на запреты российской прокуратуры, на другой день в 6 утра все участки были открыты для проведения референдума. Необходимо учитывать, что в Татарстане на момент проведения референдума население состояло наполовину из татар и наполовину из русскоязычного населения. И вот при таком раскладе национального состава, причем в условиях грубого вмешательства и давления со стороны Центра, 62% населения ответили "да" на поставленный вопрос".
Апелляция к результатам референдума, как прямому волеизъявлению народа республики, дала руководству Татарии возможность дальше вести линию на политическую самостоятельность. В итоге 6 ноября 1992 г. Татария приняла Конституцию, в которой республика объявила об "ассоциированных" отношениях с Российской Федерацией.
Понятно, что после такого политического шага Татария, по факту заявившая о своем особом статусе, уже не считала возможным ставить себя "на одну доску" с другими субъектами Федерации. Поэтому Татария отказалась подписывать Федеративный договор, который поставил точку в конфликте Центра и регионов. Другим таким "неподписантом" стала Чечня.
С этого момента наступил самый опасный период "татарского конфликта". Республика фактически выпала из единого правового пространства России и отказывалась признавать суверенитет Российской Федерации. В ходе работы Конституционного совещания над проектом новой российской Конституции Татария пыталась провести собственную позицию по поводу того, как должна быть устроена Федерация и взаимоотношения Центра и регионов. Но поскольку все инициативы были отвергнуты, татарская делегация покинула совещание. В результате в 1993 г. на территории республики был сорван референдум по принятию новой Конституции Российской Федерации, не были избраны члены Совета Федерации и депутаты Госдумы, не перечислялись налоги в федеральный бюджет. Конфликт угрожал перейти в неконтролируемую стадию, аналогично чеченскому.
Необходимо было срочно активизировать работу над Договором. И она началась - практически в круглосуточном режиме с декабря 1993 г. по февраль 1994 г.
Собственно сама модель договора о разграничении предметов ведения как способа разрешения политических конфликтов родилась у меня в январе 1993 г. в Грозном. Первый проект был даже опубликован в чеченских СМИ и обсуждался населением республики. Но Дудаев не пошел тогда на мирное решение конфликта. Протокол, подписанный российской делегацией с парламентом Чечни, позже был "разорван" Яндарбиевым. К счастью, руководство Татарии проявило завидную политическую мудрость и готовность идти на компромисс. Договор стал венцом кропотливой политической работы исполнительных и законодательных органов власти, приложивших незаурядные способности и огромные усилия для выработки документа, который бы устраивал как республику, так и федеральный Центр. Не обошлось, конечно, без разного толкования сторонами одних и тех же понятий и, честно говоря, без юридического лукавства.
Например, термин "ассоциированное членство", который Татария использовала в своей Конституции и хотела включить в проект Договора, для российской стороны означал признание фактического выхода республики из состава РФ. Более того, получалось бы, что сам Договор носит учредительный характер, как будто Российской Федерации до него и не существовало вовсе.
Пришлось немало поломать голову, пока были найдены аргументы, способные убедить татарских коллег заменить другими словами спорный термин. Как ни странно, помог словарь иностранных слов. Там слово "ассоциированный" переводилось как "объединенный". А это уже больше подходило для нашей задачи, особенно если записать, что Татария объединена с Россией не с этой даты, а многовековой совместной историей на единой земле.
Кстати, даже в российской делегации многие раздражались от моей въедливости к словам, называя ненужным "крючкотворством". Но как потом оказалось, именно этими юридическими "крючками" Татария оказалась прочно сцеплена с правовым пространством России. Это была лучшая награда мне как юристу.
Особенно долго шла работа над разграничением полномочий между федеральным и республиканским уровнями власти. Первоначально Татария пыталась, что говорится, максимально перетянуть одеяло на себя. В первом варианте Договора было записано даже, что к ведению Татарии относится система мер и весов. Ельцин прочитал эту строчку и, недоумевая, спросил: "А чем татарский метр отличается от русского?" Все рассмеялись, психологический блок был снят. Систему мер и весов "вернули" Федерации, и работа пошла уже в более прагматичном ключе.
Договор был подписан в феврале 1994 г., что было с удовлетворением воспринято и в республике, и в федеральном Центре. Несмотря на компромиссный характер ряда позиций, нормы Договора полностью соответствуют духу и букве Конституции Российской Федерации. Безусловно, привкус компромисса привел к тому, что у договора сегодня хватает критиков и в Москве, и в Казани. Но все-таки этот документ выполнил главную задачу - острый политический конфликт был решен правовым путем.
Как считает президент Республики Татарстан Минтимер Шаймиев, "Договор спас республику и страну от большой трагедии и по большому счету от распада государства. Не случайно международные эксперты назвали наши отношения с Центром "моделью Татарстана" и пытаются его применить в других частях мира. После военных конфликтов в Боснии и Чечне становится особенно значимой та форма взаимоотношений, которая найдена в Договоре и которая вместо смерти и разрушения несет стабильность и взаимное согласие".
Специалисты считают, что татарский договор имеет большое международное значение. Ведь фактически речь идет об особой методологии разрешения региональных конфликтов. Эта методология может быть востребована на Балканах или в отношениях Киева и Симферополя, или, например, в Грузии - с Абхазией и Южной Осетией.
Результаты работы Договора стали видны очень скоро. Практически сразу после его подписания на территории Татарии прошли выборы в федеральные органы власти. В Совет Федерации от республики были избраны Минтимер Шаймиев и Фарид Мухаметшин, а в Госдуму - 5 депутатов. Проведение в Татарии выборов в общенациональный парламент - это не что иное, как признание суверенитета Российской Федерации на территории республики. В свою очередь Татария приобрела так называемый распределенный суверенитет, когда вне пределов ведения Федерации вся полнота государственной власти принадлежит органам власти республики.
Татария вернулась в бюджетное пространство Российской Федерации, стала платить федеральные налоги. А жизнь постепенно сама собой отменяет наиболее одиозные, а потому мешающие нормальной работе нормы республиканского законодательства. Договор принес республике не только политическую стабильность, но и очевидные экономические выгоды. Как говорится, когда нет денег - дают больше свободы. Под Договором было соглашение о платежах в федеральный бюджет, точнее, льготном режиме этих платежей на пять лет с юридической обязанностью эти деньги не проедать в республике, а направлять на восстановление нефтедобывающего комплекса, экологии и финансирование части федеральных расходов на территории республики. Политическая энергия регионального и национального конфликта была направлена, таким образом, в позитивное русло и принесла выгоду и Федерации, и населению региона. В республике суверенитет сегодня имеет реальное экономическое измерение - квадратные метры жилья, километры дорог, новые больницы, школы и так далее. Люди знают, что за протекающую крышу спрашивать нужно не с президента страны, а со своего руководства.
Сегодня Татария стоит на 2-3 месте в России по степени инвестиционной привлекательности. Иностранный капитал нашел дорогу в республику: реализуются проекты по восстановлению КамАЗа, модернизации нефтяного комплекса. Татария реализовала право на внешнеэкономическую деятельность, что принесло благо и России, и республике. Исполняя Договор, Татария построила новаторскую модель и потому не избежала проявлений зависти со стороны соседей.
Сохранит ли Договор свою актуальность сегодня, после приведения в соответствие республиканской Конституции российскому Основному закону? Безусловно, да. Ни руководство Татарии, ни федеральный Центр не могут просто перечеркнуть или изменить в одностороннем порядке этот документ. Вдобавок за строчками договора стоит не только история, но и реальная жизнь. Поэтому с ним придется обходиться максимально деликатно.
Кстати, я не исключаю, что в Татарии с Договором могут поступить так же, как в Уфе, - включить его целиком в текст новой редакции республиканской Конституции. Тем более что подобные правовые прецеденты есть. Например, тот же Федеративный договор в 1992 г. был целиком включен в Конституцию РСФСР.
Специалисты знают, что федерализм в принципе невозможен без четкого определения функций и полномочий каждого уровня власти как по горизонтали, так и по вертикали. Президентская политика укрепления властной вертикали, на мой взгляд, как раз и означает, что настало время "прояснения" взаимоотношений разных уровней власти, уточнения сферы их компетенции. За семь лет у Татарии в этой области накопился богатый опыт. Может быть, именно поэтому президент России Владимир Путин поручил президенту республики Шаймиеву подготовить для Госсовета проект концепции разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти.
Правда, словосочетание "разграничение полномочий" у многих сегодня вызывает оскомину. Ну не привыкли в России видеть в процессе уточнения компетенции разных уровней власти не банальный передел сфер влияния (по типу "тот прав, у кого больше прав"), а объективную управленческую необходимость, решение чисто юридических и технологических задач. Так что концепция Минтимера Шаймиева, как и татарский Договор, вызывает подчас яростную критику со стороны своих же коллег - региональных руководителей. А ведь выступая против идеи разграничения, губернаторы вместе с федерализмом сдают собственные же полномочия.
Впрочем, даже если шаймиевское видение федеративных отношений не найдет понимания, республика, безусловно, сумеет сохранить свое особое положение и самостоятельность в условиях, как это теперь принято говорить, "децентрализации". Но мне очень бы не хотелось, чтобы Татария осталась, может быть, вместе с Башкортостаном образцово-показательным "заповедником федерализма" на всю Россию. Наша страна всегда была сильна своим внутренним разнообразием, в этом - ее реальные конкурентные преимущества на мировой арене. А потому весь противоречивый и уникальный опыт "татарской модели" должен быть поставлен на службу России. n
Казань-Москва
Дарья Гармоненко