Государство может стать неуправляемым

БЕСПРЕЦЕДЕНТНЫЕ МАСШТАБЫ

Поступающая в администрацию президента информация позволяет сделать очень серьезный вывод о том, что коррупция в России превращается в общегосударственную политическую проблему. Оказались под угрозой экономической реформы и демократические преобразования.

Коррупция пронизала все уровни госаппарата, включая самые верхние. Тревожит распространение этого явления среди работников правоохранительных органов. Фактически есть признаки того, что в определенных сферах реальная власть переходит к параллельной системе управления на криминальной основе. И в этом смысле государство может стать неуправляемым.

Отечественная статистика правонарушений государственных служащих далеко не полно и весьма противоречиво отражает фактическую ситуацию. Тем не менее если даже ориентироваться на показатели тех лет, когда в условиях дряхлеющей тоталитарной системы уровень коррупции был несомненно высок, то сравнение их со статистикой последних лет свидетельствует о том, что степень поражения сегодняшнего государственного аппарата этим недугом беспрецедентна.

С 1989 по 1991 г. количество выявленных коррумпированных групп преступников увеличилось в 11 раз. Фактов взяточничества с участием таких групп выявлено в 100 раз больше. По самым скромным подсчетам, госчиновники получили сотни миллионов долларов в виде взяток.

Коррупция имеет тяжелые последствия для всех слоев общества, она деморализует граждан и разрушает их доверие к государству, состоит в том, что она превращает государство из средства сбалансированного обеспечения потребностей всех социальных слоев в орудие беззастенчивой защиты интересов отдельных узких групп за счет остальной части общества.

ПРИЧИНЫ БОЛЕЗНИ

Распространению коррупции на государственной службе способствует ряд факторов:

Политический. Он состоит в невыясненности основного политического вопроса - о распределении власти, то есть о четком разграничении компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Действие этого фактора проявляется в отсутствии целостной государственной политики и программ по борьбе с коррупцией.

Известен факт, когда председатель Алтайского областного Совета своим распоряжением отменил указы президента. Примерно то же самое сделано в Челябинской области.

Нормативно-правовой, заключающийся в несовершенстве законодательной базы борьбы с коррупцией.

Организационный, то есть слабое взаимодействие государственных органов, ведущих борьбу с коррупцией на фоне так и не сложившейся пока системы государственного контроля.

Экономический, который обусловливает кризис в управлении народным хозяйством, когда старые рычаги уже не действуют, а рыночные механизмы еще не сложились.

Кадровый - отсутствие единой системы отбора и подготовки госслужащих и управления персоналом госслужбы, а также его низкая социальная защищенность, порой низкий профессионализм.

Морально-психологический. Это неразвитые традиции этики госслужбы на общем фоне глубокого идейного и нравственного кризиса общества.

ЖЕСТКИЙ КОНТРОЛЬ

Однако главная причина распространения коррупции - это слабость института государственной службы. Именно в рамках этого института явление коррупции может и должно быть поставлено под жесткий контроль. Такой контроль не означает возврата к прежней модели управления, хотя и может возникнуть соблазн провести аналогию с партийным и народным контролем. Речь идет о том, чтобы, по сути, заново создать систему государственной службы, которая предусматривала бы контроль за процессами подготовки, расстановки, оценки и контроля кадров.

Попытки организации государственного контроля в новых условиях уже предпринимались, но особого успеха все-таки не имели. Указом президента Российской Федерации от 24 сентября 1991 г. обеспечение единства системы государственного контроля в России было возложено на Контрольное управление администрации президента. Однако по ряду объективных и субъективных причин оно не сумело справиться с этой функцией. Здесь и отсутствие реальных властных полномочий, малоприспособленная для этих дел структура, нехватка квалифицированных специалистов.

ЧТО ДЕЛАТЬ?

Поскольку глубина проникновения и масштабы распространения коррупции стали беспрецедентными, для противодействия ей недостаточно сил и средств того или иного "компетентного" ведомства. На всех нас лежит ответственность за построение новой, неизвестной государственной системы. Что мы должны сделать, изменить, срочно предпринять, чтобы предохранить ее от порчи, защитить большим количеством блокировок?

Решение проблемы возможно лишь при условии проведения государственной политики и выработанной на ее основе федеральной программы противодействия коррупции хотя бы на ближайшие два-три года. Что же должна включать в себя такая программа?

Во-первых, она должна предусматривать скорейшее принятие недостающих нормативно-правовых актов, в первую очередь законов о государственной службе, о борьбе с коррупцией и некоторых других. Одновременно должны быть созданы организационные механизмы, которые обеспечивали бы реализацию указанных законов.

Мировая практика знает, в частности, один из наиболее эффективных таких механизмов в виде службы налоговых расследований. Следует также строго регламентировать процедуры подбора кандидатов на определенные должности в системе государственной службы, сделав эти процедуры открытыми и доступными для общественности.

Необходимо выполнить требования указа о борьбе с коррупцией, ввести обязательность деклараций, заявлений о доходах и ценных бумагах, которые нигде сегодня не выполняются.

Для должностных лиц, кроме закона о госслужбе, неплохо иметь кодекс поведения, который включил бы в себя основные этические нормы государственной службы. Его необходимо разработать и принять по примеру других стран мира.

С другой стороны, работа этих людей должна быть открыта для общества через систему обязательных отчетов, информирования, общения. Только под таким двойным надзором они могут быть лишены возможности злоупотребления своим служебным положением. При этом абсолютно необходимо, чтобы мы все быстрее избавились от старого стереотипа запретных зон, иначе не заработает вся система.

Несколько обескураживают многочисленные заявления по телевидению, по радио, в печати о том, что сегодня уже имеются больше тысячи различных дел, при этом неизменно добавляются слова "в высших эшелонах государственной власти". Но проходит месяц, другой, третий, все мы будто бы живем под дамокловым мечом, недоумевая, то ли это провокация, то ли это нежелание или боязнь продвинуть эти дела вперед.

Если такие дела есть, их надо, безусловно, открыто показывать обществу, открыто судить, для того чтобы люди видели и знали, что действительно такая ржавчина у нас существует.

Во-вторых, под такой жесткий контроль надо брать сами органы управления, их структуры, функции, порядок работы и т.д. Все ключевые элементы государственной структуры (а их еще надо определить) необходимо поставить под контроль общества. И даже органы безопасности ради самой национальной безопасности должны быть под общественным и законодательным контролем, чтобы они предельно использовали законные меры, проводя оперативные расследования и предупредительные операции.

Наибольший поток писем в администрацию президента посвящен теме различных подходов и оценок, даже предложений заниматься рассмотрением различных дел. Особенно это проявляется, когда одними и теми же вопросами занимаются органы МВД и прокуратуры (работая, скажем, по одним и тем же письмам). Мы зачастую видим разный подход, разные результаты у этих органов, и, как правило, на месте стоит то дело, которое должно быть каким-то образом решено.

Очень уязвимы перед заразой коррупции новые структуры, в которых и методы работы, и коллективы формируются по ходу работы, а потому у них внутренний механизм автоблокировок наиболее слаб или даже вовсе отсутствует. Здесь контроль должен сопровождаться еще и организационной поддержкой.

В-третьих, назрела необходимость создания головного органа, ответственного за организацию и функционирование системы государственной службы, где в том числе проводилась бы работа по расследованию злоупотреблений служебным положением, и прежде всего фактов коррупции. При этом особое внимание уделялось бы профилактике, предотвращению таких фактов.

Наконец, четвертое. Программа противодействия коррупции должна иметь солидное научное обеспечение. Оно предполагает изучение причин, условий распространения коррупции в нашей стране, а также творческое изучение опыта развитых зарубежных стран, особенно по организации профилактики коррупции.

Практическим результатом таких исследований должна стать подготовка перспективного плана нормативного обеспечения на период действия программы. На начальном этапе реализации программы борьба с коррупцией должна иметь целью сдерживание дальнейшего ее распространения и резкое сокращение в ключевых звеньях государственной власти, прежде всего в федеральном государственном аппарате управления г. Москвы.

Здесь есть и серьезные претензии к генеральной прокуратуре, Министерству безопасности, Министерству внутренних дел, которые, как отмечалось выше, уже на протяжении нескольких месяцев приводят статистику по коррупции, но результата, к сожалению, нет.

Как нам представляется, и на местах не должны ожидать, когда в Центре обуздают коррупцию. Мы ждем не менее решительных действий и от глав администраций краев и областей. От них зависит очень многое. Не надо ждать, пока в Центре сформируют всеобъемлющую комплексную программу. То, что ясно, надо делать уже сегодня.

КАДРЫ РЕШАЮТ ВСЕ

Что же надо сделать в самое ближайшее время? Во-первых, нужно с привлечением общественности определить перечень должностей, которые потенциально в наибольшей степени могут быть подвержены коррозии взяточничества, протекционизма, незаконного лоббизма и других проявлений коррупции. Во-вторых, нужно максимально разгрузить эти должности от таких распорядительных функций, без которых можно обойтись или которые можно выполнять через другие механизмы и структуры. А самое главное - организовать тот самый двойной контроль за этими должностями, о котором говорилось выше. В-третьих, пора по-настоящему взяться за работу с кадрами. Надо коренным образом изменить отношение к кадрам служащих государственного аппарата.

Не беря на вооружение действовавшие ранее методы подбора и расстановки кадров, надо взять главное - систему работы. Кадры надо не только подбирать, но и готовить, искать людей, проверять их в конкретной практической работе, повышать их профессионализм, готовить к нелегкой государственной работе. И, конечно, нужно заботиться о них, об их благосостоянии, моральном духе, уверенности, что их заслуги будут отмечены, а неправомерные действия наказаны.

В последующем, стабилизировав ситуацию на некотором приемлемом уровне, можно будет перенацелить основные усилия на профилактику и создание в государственном аппарате механизма саморегуляции, не допускающего, чтобы масштабы и структура коррупции достигали значений, опасных для нормального функционирования государства.

БОЛЬШЕ ГЛАСНОСТИ!

Контроль за ходом реализации борьбы с коррупцией должен осуществляться на различных уровнях и всеми ветвями государственной власти Российской Федерации. Нужен незаформализованный, системный подход с подключением функциональных органов, включая и Контрольное управление администрации президента, не просто реагирующее на жалобу или письмо, а определяющее болевые точки на всех уровнях управления.

Поэтому мы думаем сейчас в соответствии с указом президента создать специальный общественный контрольно-наблюдательный совет. Нельзя допускать, чтобы одна часть государственного аппарата воровала, а другая - делала попытки контролировать.

Должна сыграть свою роль и "четвертая власть". О коррупции сейчас много говорят и пишут. Но самое главное, болевое: общественность, особенно в российской провинции, мало знает о реальном положении дел и результатах борьбы с коррупцией. Причем меньше всего общественность знает о конкретных случаях преступлений и наказании за них конкретных лиц. Широкое освещение в средствах массовой информации, непосредственное общение, открытость руководителей должны снять ощущение, что многое из происходящего по разным причинам скрывается.