Михаил Емельянов
Главная задача Центробанка – защита и обеспечение устойчивости рубля. Фото Reuters
Центробанк держит ключевую ставку высокой. Якобы для обуздания инфляции надо затормозить экономический рост. О пагубности такого подхода уже много писали экономисты. Но важные и интересные правовые вопросы работы ЦБ остаются в тени.
Например, во всем массиве российского законодательства вы не найдете определения, что такое Центральный банк РФ. В ст. 1 закона РФ о Центральном банке сказано, что статус ЦБ определяется Конституцией РФ и федеральными законами. Но в Конституции Центробанку посвящено три строчки ст. 75, где говорится об основной функции регулятора и его независимости. Определения нет. Ладно, ищем в федеральном законодательстве. Все организационно-правовые формы исчерпывающе закреплены в ст. 48 Гражданского кодекса РФ. Признаки всех форм подробно расписаны. А вот по поводу ЦБ сказано, что его статус определит закон о Центральном банке РФ. Круг замкнулся: Конституция адресует к Гражданскому кодексу РФ, Гражданский кодекс – к закону о ЦБ, закон о Центробанке – обратно к Конституции!
Центробанк действительно необычный феномен, некий гибрид государственного органа и коммерческой (или некоммерческой?!) организации. С одной стороны, ЦБ имеет право издавать обязательные для всех нормативные акты, контролирует финансовые организации, регистрирует кредитные организации и негосударственные пенсионные фонды и реализует другие исполнительно-распорядительные полномочия. То есть выполняет функции, которые может осуществлять только орган государственной власти. С другой – получает прибыль, 75% которой идет государству, 25% по решению совета директоров перечисляется в некие фонды. Прибыль – признак коммерческих организаций. Но ст. 3 закона о ЦБ утверждает, что ЦБ не имеет целью извлечение прибыли. Это признак некоммерческой организации.
Эксперты, считающие ЦБ государственным органом, спорят, к какой ветви власти отнести ЦБ. К исполнительной? По Конституции исполнительную власть в РФ осуществляет правительство. Но Центробанк не может подчиняться правительству, ибо, опять же в соответствии со ч. 2 ст. 75 Конституции, ЦБ осуществляет свою основную функцию, а именно – защиту и обеспечение устойчивости рубля независимо от других органов государственной власти.
Причудливое «смешение стилей» определяется природой центральных банков. Она двойственная. Центральные банки – органы власти, но власти денежной, финансовой, которая использует некоторые государственные формы для реализации своей власти. В Средние века основой могущества была земля. В Новое время по мере развития капиталистических отношений основой власти становятся деньги. В ХVlll–XX веках шла ожесточенная борьба между государственной властью и финансовой за первенство. Финансисты стремились овладеть рычагами государства. Мейеру Амшель Ротшильду, основателю известной династии, приписывают слова: «Дайте мне право выпускать и контролировать деньги страны, и мне будет все равно, кто издает законы!»
Через 100 с небольшим лет в США они получили то, что хотели. 23 декабря 1913 года президент Вудро Вильсон подписал принятый Конгрессом закон о Федеральной резервной системе США. ФРС – абсолютно частная организация, которая присвоила государственные функции. Примечательно, что законопроект о ФРС готовили не в структурах Конгресса или администрации президента. Его написали представители нескольких крупных банкиров в Охотничьем домике на острове, принадлежавшем финансовому магнату Моргану. В этом контексте понятно требование независимости ФРС от государственных органов. ФРС зависит от других людей.
Но официально необходимость независимости объясняется борьбой с инфляцией. Тезис об опасности инфляции как обоснование необходимости независимости Центрального банка был озвучен впервые два века назад Александром Гамильтоном, известным американским политическим деятелем. С тех пор независимость от государственных органов как гарантия против инфляции повторяется на разные лады. В конце прошлого века американцы – экономист Альберто Алексино и экс-министр финансов США Лоуренс Саммерс – доказали, что в государствах, где правительство контролирует центробанки, инфляция выше. Это так. В этом случае опасения оправданны. У правительства, занимающегося практическим управлением страной, часто возникает соблазн решить социальные проблемы путем дополнительной денежной эмиссии. Но далее происходит подмена понятий. Независимость от правительства начинает трактоваться как независимость от всех государственных органов. Независимость превращается в бесконтрольность и произвол.
В российской Конституции независимость ЦБ от других органов государственной власти закреплена лишь при осуществлении одной, хотя и основной, функции – защита и обеспечение устойчивости рубля. Закон о ЦБ уже «подправляет» Конституцию и говорит о независимости исполнения всех функций. На практике вся деятельность ЦБ оказывается «независимой». Влияние российского президента и парламента на ЦБ весьма ограниченно. Так, президент РФ предлагает Государственной думе кандидатуру председателя ЦБ и делает представление в Госдуму об освобождения его от должности. Но отстранить председателя Центрального банка РФ от должности сложнее, чем объявить импичмент президенту.
Исчерпывающий перечень основания освобождения председателя Центробанка от должности содержится в ст. 14 закона о ЦБ. Их всего шесть. Помимо личного заявления об отставке и истечения срока полномочий это совершение уголовного преступления, нарушение законов, регулирующих деятельность Банка России; неурегулированный конфликт интересов, а также состояние здоровья. Закон специально подчеркивает, что только эти основания могут служить основанием освобождения от должности председателя ЦБ. Другими словами, даже если банк провалил денежно-кредитную политику, обвалился рубль, по вине регулятора страна вошла в рецессию, резко скакнула инфляция, председатель не может быть отстранен от должности. Нет такого основания!
Контрольные полномочия Государственной думы также эфемерны. Да, ЦБ представляет Госдуме отчет за год и основные направления денежно-кредитной политики. Дума обсуждает их на комитетах и пленарном заседании. Но никакого решения, имевшего бы обязательный характер для ЦБ, Госдума не принимает. Ее решение чаще всего нейтрально: приняли к сведению. Госдума и Совет Федерации соответственно направляют три и два человека в Национальный финансовый совет. Но это совещательный орган при ЦБ, почти не оказывающий влияние на его политику.
Председатель ЦБ – это разве что не абсолютный монарх, который после его избрания пять лет может произвольно выбирать приоритеты своей политики, далеко не всегда совпадающие с национальными целями, определяемыми президентом. Влияние ЦБ на развитие страны не меньше, чем правительства. Но правительство действует публично, под общим руководством президента и при контроле парламента. Центробанк же независим. Никто не может оперативно вмешаться, даже если политика ЦБ ведет к стагнации. Конечно, в современной политической ситуации руководители государства, если потребуется, смогут объяснить председателю ЦБ, что ему надо уйти. Но если жить по закону, то необходимо внести в Конституцию и закон о ЦБ несколько поправок и дополнений.
Во-первых, необходимо закрепить в Конституции содействие экономическому росту как одну из основных функций Центрального банка. Во-вторых, одним из оснований досрочного освобождения главы ЦБ от должности следует рассматривать ошибки, следствием которых явились рецессия, инфляция и другие экономические беды. В-третьих, повысить роль президента в текущем контроле над ЦБ. Усиления инфляции в этом случае не будет. Президент – не исполнительная власть. Он отвечает за безопасность государства, его развитие и другие стратегические задачи. Но у президента появится рычаг воздействия, если политика ЦБ будет расходиться с национальными приоритетами. В-четвертых, реальные полномочия по контролю должны получить Совет Федерации и Государственная дума. Речь, конечно же, не идет о консультациях ЦБ с парламентом накануне каждого заседания совета директоров. Ежегодный отчет ЦБ должен заканчиваться конкретными оценками деятельности банка с соответствующими юридическими последствиями.
Эти предложения, конечно, наткнутся на частокол возражений ортодоксальных рыночников. Мол, это «огосударствление» ЦБ. А почему ЦБ должен быть негосударственным? Негосударственный статус Центробанка – это английская история, когда некоторые государственные функции (эмиссия, например) передавались одному из уже действующих частных банков. В российской традиции Центральный банк – «государево дело». Государственный банк Российской империи был создан в 1860 году указом императора Александра II. Само собой, в СССР функции центрального банка исполнял Государственный банк, руководитель которого входил в Совет министров.
А мировая практика разнообразна. Где-то остались государственные центральные банки, где-то они исключительно в частных руках. В большинстве стран смешанная система. Однако приоритет в руководстве имеет государство. Национальные государства ищут пути защитить свой суверенитет в финансовой сфере в условиях глобализации, когда транснациональные финансовые группы стремятся установить контроль над финансовой системой отдельных стран. Негосударственные центробанки поощряются международными организациями. Для них чем меньше Центробанк страны зависит от национального государства, тем легче поставить его под контроль. В то же время есть примеры успешной работы государственных банков в рыночных условиях (Китай, Вьетнам), где быстрый экономический рост сочетается с низкой инфляцией.
Сейчас дать определение Центробанку пытаются через понятие «публично-правовой институт». В законодательстве РФ есть понятие «публично-правовая компания», но в него трудно «всунуть» ЦБ. Надо искать пути усиления государственных начал в организации и деятельности Центрального банка.
