Андрей Загорский
Мысленно они уже в Арктике. А значит можно сэкономить на зимней одежде. Фото Reuters
В сентябре 2016 года исполнилось 20 лет Арктическому совету (АС), членами которого стали 8 стран, по меньшей мере часть территории которых расположена севернее полярного круга: Дания (в отношении Гренландии), Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия и Швеция. Его постоянными участниками с совещательным голосом являются организации коренных народов Севера.
О неизменном росте интереса к совету говорит тот факт, что сегодня к его деятельности в качестве наблюдателей присоединились еще 12 государств (Великобритания, Германия, Индия, Италия, Испания, Китай, Республика Корея, Нидерланды, Польша, Сингапур, Франция и Япония) и 20 международных организаций. Просьбы о предоставлении им статуса наблюдателей направили еще 4 государства, Европейский союз и 11 международных организаций.
В октябре Российский совет по международным делам провел в Москве масштабную международную конференцию, на которой подводились итоги 20-летней деятельности Арктического совета.
С момента своего основания Арктический совет был преимущественно консультативным и координационным органом. Главным направлением его деятельности было обеспечение устойчивого развития региона – сохранение уникальных и крайне уязвимых экологических систем, испытывающих нарастающий стресс под воздействием быстро меняющегося арктического климата, отступления многолетних льдов, а в перспективе и ожидаемого значительного расширения хозяйственной деятельности в сухопутной и морской Арктике.
Однако на деле значение АС выходит далеко за рамки экологической тематики. В трудные исторические периоды он оказался той площадкой, на которой все страны региона продолжали общение, снимали те озабоченности, которые у них возникали, и преодолевали те различия в понимании проблем, с которыми они сталкиваются в Арктике.
Так было и 10 лет назад, когда международные средства массовой информации пестрели материалами о предстоящих и неизбежных конфликтах за раздел и передел Арктики, ее углеводородных ресурсов.
Эту функцию АС выполняет и сегодня. В условиях современной международной турбулентности и кризиса в отношениях между Россией и Западом он остался островком сотрудничества с поразительно конструктивной повесткой дня. Эта многосторонняя площадка позволяет сегодня России решать, в том числе с США, те вопросы, которые в последние годы им трудно было обсуждать на двустороннем уровне. Данное обстоятельство особенно подчеркивали участники октябрьской конференции.
Ледяной консенсус
Одним из важнейших результатов интенсивного диалога, в том числе в рамках Арктического совета, стало появление своего рода «арктического консенсуса» – общего понимания проблем региона и путей их решения на основе сотрудничества, сменившего еще недавно превалировавшие ожидания надвигающейся «битвы за Арктику».
Расширению и углублению этого консенсуса, снятию взаимной подозрительности и напряженности способствовали в том числе обнародование странами-членами и наблюдателями Арктического совета их региональных стратегий, встречи «пятерки» прибрежных арктических стран, учреждение диалоговых форумов высокого уровня, органической частью которых стал российский форум «Арктика – территория диалога», создание арктических исследовательских центров, налаживание экспертного диалога и обсуждение различных аспектов арктической повестки дня на международных конференциях.
К основным положениям «арктического консенсуса» можно отнести следующие.
Первое: высокий уровень правовой определенности. Здесь нет никакого правового вакуума или хаоса, о котором писали многие авторы. Права и обязанности как арктических, так и неарктических государств в морской Арктике определяются нормами международного морского права.
В 2008 году, в разгар споров о грядущих в регионе конфликтах, ясно и определенно заявили министры иностранных дел пяти прибрежных в отношении Северного Ледовитого океана государств (Дании, Канады, Норвегии, России и США). На встрече в Илулиссате (Гренландия), они напомнили, что в отношении Северного Ледовитого океана «применяется обширная международно-правовая база», в которой «закреплены важные права и обязательства, относящиеся к определению внешних границ континентального шельфа, защите морской среды, включая районы, покрытые льдом, свободе судоходства, проведению морских научных исследований и другим видам использования моря», и которая «обеспечивает прочную основу для ответственного управления пространствами этого океана».
Хотя в Илулиссатской декларации говорится об «обширной международно-правовой базе», ее авторы не оставили сомнений в том, что они имели в виду прежде всего Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года. Свою приверженность нормам конвенции неоднократно и недвусмысленно подтверждали неарктические государства, включая азиатские страны, в 2013 году присоединившиеся к работе Арктического совета в качестве наблюдателей.
Высокий уровень правовой определенности и предсказуемости не оставляет места для спекуляций относительно перспективы «интернационализации» Арктики – ее передачи, по примеру Антарктики, в общее пользование всех государств. Тема «интернационализации» Арктики в прошлом неоднократно поднималась рядом международных природоохранных организаций и исследователями прежде всего из стран Южной Азии. Однако подобные предложения никогда не обсуждались на межгосударственном уровне. В 2008 году «пятерка» прибрежных государств со всей определенностью поставила точку в этом вопросе: «Мы не видим необходимости в разработке нового всеобъемлющего международно-правового режима для управления Северным Ледовитым океаном».
Второе: низкий уровень конфликтности межгосударственных отношений в Арктике. Здесь не просматриваются серьезные проблемы, которые могли бы привести к возникновению или эскалации межгосударственных споров по поводу разграничения морских пространств или доступа к минеральным ресурсам морской Арктики. Таких спорных ситуаций практически не осталось. Главная интрига, вызывающая сегодня сильные эмоции, – взаимное наложение претензий прибрежных в отношении Северного Ледовитого океана стран в процессе установления ими внешних границ континентального шельфа за пределами 200-мильных исключительных экономических зон. Однако следование положениям Конвенции 1982 года и договоренностям последних лет позволяет и в этом вопросе избежать конфликта. Конфликт здесь может возникнуть только в том случае, если какое-либо арктическое государство попытается установить внешние границы своего континентального шельфа в обход положений Конвенции 1982 года.
Что же касается месторождений углеводородов в морской Арктике, то их основные предполагаемые запасы (около 97%) сосредоточены в исключительных экономических зонах прибрежных стран, причем в основном в прибрежной зоне континентального шельфа – там, где юрисдикция и суверенные права прибрежных стран на их разведку и разработку никем не оспариваются. Иными словами, перспектива их разработки – это вопрос не геополитики, а экономической целесообразности (прежде всего мировых цен на нефть).
Третье: представления о запасах нефтегазовых и других минеральных ресурсов арктического шельфа и их значимости для глобальной экономики сильно преувеличены. Сделанный Геологической службой США в 2008 году вывод о том, что на арктическом шельфе сосредоточено около четверти мировых неразведанных запасов нефти и газа, быстро превратился в тезис о том, что здесь сосредоточена четверть или даже треть всех запасов нефти и газа в мире. На деле предполагаемые извлекаемые ресурсы арктического шельфа намного скромнее на фоне общемировых разведанных и неразведанных ресурсов – порядка 6,5% по нефти и 24% по газу.
Конечно, это тоже немало. Но в силу высоких издержек, связанных с разведкой, добычей и транспортировкой, а также современными низкими ценами на нефть многим шельфовым проектам в Арктике еще долго будет трудно конкурировать с проектами в сухопутной Арктике, а также новыми – неконвенциональными углеводородными ресурсами (сланцевый газ, трудноизвлекаемая нефть).
Если к этому добавить долгосрочные тенденции трансформации мировой энергетики, бурный рост использования возобновляемых источников, ставку на развитие низкоуглеродной экономики, а также высокие риски разработки арктических шельфовых месторождений, включая экологические, то вопрос о том, когда и в какой мере углеводородные (и другие минеральные) ресурсы морской Арктики будут востребованы мировыми рынками, сегодня остается открытым.
Четвертое: несмотря на интенсификацию арктического судоходства, не следует ожидать появления в обозримой перспективе регулярных и тем более круглогодичных трансарктических международных судоходных трасс. Их очевидное конкурентное преимущество – существенное сокращение расстояния, времени в пути и расхода топлива при осуществлении грузоперевозок между Северной Европой и Восточной Азией – с лихвой нивелируется погодно-климатическими и ледовыми условиями, экологическим рисками, высокими требованиями к безопасности судоходства и охране морской среды, неразвитостью или отсутствием необходимой инфраструктуры и другими проблемами.
Судоходство в регионе нарастает неравномерно в силу различий в условиях и продолжительности навигации в акваториях Северного Ледовитого океана. Наиболее интенсивно оно в западных (атлантических) арктических морях (Баренцевом, Норвежском, Гренландском). Возрастает нагрузка на Берингов пролив на востоке. Активизируется сезонное судоходство и в более холодных морях, однако не столько за счет международного транзита, сколько за счет возрастающих объемов завоза техники и материалов для строительства объектов инфраструктуры и прогнозируемого в следующем десятилетии расширения морского вывоза добываемых в сухопутной Арктике минеральных ресурсов.
Какие-либо сравнения российского Северного морского пути, и тем более канадского Северо-Западного прохода с Суэцким и Панамским каналами, на долгую перспективу просто неуместны. А интерес судовладельцев, в том числе азиатских, в частности китайских, к использованию арктических трасс для регулярных международных морских перевозок сильно преувеличен. До тех пор пока эти трассы не станут привлекательными для массовых контейнерных перевозок, этот интерес останется преимущественно платоническим и не будет выходить за рамки экспериментальных проводок судов по СМП и СЗП.
Помимо сезонного характера судоходства в Северном Ледовитом океане, которое на обозримую перспективу будет сдерживаться ледовой обстановкой, существенное значение для судовладельцев будут иметь высокая стоимость судов, сконструированных и оборудованных для плавания в арктических водах. Добавим к этому необходимость специальной подготовки экипажей, значительные погодные, ледовые и экологические риски, неразвитость транспортной инфраструктуры, включая портовую, ремонтно-техническую и инфраструктуру обслуживания судов.
Для повышения их интереса предстоит немало сделать в плане существенного наращивания в удаленных морских районах Арктики сил и средств для организации поиска и спасания, предупреждения и ликвидации последствий аварий, организации постоянного мониторинга ледовой обстановки и обеспечения связи с судами. Значительных объемов финансирования требуют гидрографические и картографические работы. Развитие международного судоходства сдерживается и разрешительным порядком плавания по СМП и СЗП, необходимостью ледокольной проводки судов и очевидной нехваткой ледоколов для соответствующих услуг на постоянной основе.
Осторожные оценки перспектив международного судоходства в Арктике подтверждаются неровной динамикой транзитных перевозок по СМП. Начав расти быстрыми темпами с 2010 года практически с нулевой базы и достигнув пика в 2013 году (71 транзитный рейс, в том числе 25 международных и 1,4 млн т перевезенных грузов), их объем резко сократился в 2014-м и особенно в 2015 году (18 транзитных рейсов, включая международные, и менее 40 тыс. т перевезенных грузов в 2015 году).
Это падение произошло на фоне увеличившегося в те же годы объема арктического завоза и каботажных перевозок, интенсификации судоходства по канадскому Северо-западному проходу (первый коммерческий транзитный рейс через СЗП состоялся в 2013 году) и перспектив масштабного увеличения (в разы) в следующем десятилетии морского вывоза продукции Ямал-СПГ через новый порт Сабетта, нефти Новопортовского месторождения через построенный в Обской губе терминал.
В 2016 году транзитные перевозки по СМП стали восстанавливаться. По неполным данным, за этот год (на октябрь этого года) их объем превышает 200 тыс. т. Это заметно больше, чем в прошлом году, но еще очень далеко от показателей рекордного 2013 года.
Пятое: военные угрозы в Арктике стабильно оцениваются прибрежными странами как относительно низкие. Одновременно все арктические государства констатируют расширение спектра вызовов для экологической безопасности и безопасности человека вследствие климатических изменений и расширения хозяйственной деятельности в регионе. Соответственно расширяется спектр «гражданских» задач по обеспечению безопасности – предотвращения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф, обеспечения авиационного и морского поиска и спасания. Отмечается недостаточность сил и средств, которыми арктические государства располагают для решения этих задач.
В интересах оптимизации необходимых для реагирования на чрезвычайные ситуации ресурсов большинство стран региона отказались от инвестирования значительных средств в военную инфраструктуру в регионе и основной акцент делают на расширение регионального сотрудничества. Российская Федерация является сегодня единственным государством, которое не только имеет в Арктике развернутую военно-морскую группировку стратегического значения, но и вкладывает значительные средства в развитие военной инфраструктуры усиления в регионе.
Шестое: прибрежные государства играют особую роль в регулировании деятельности в морской Арктике в силу того обстоятельства, что их юрисдикция распространяется на значительные районы Северного Ледовитого океана. Однако они не обладают монополией или исключительными правами на всю Арктику. В соответствии с нормами международного морского права у неарктических стран здесь также есть права и обязанности. В Илулиссатской декларации 2008 года прибрежные государства апеллировали к своему суверенитету, суверенным правам и юрисдикции над значительными, но не над всеми районами Северного Ледовитого океана, а ссылаясь на применяемую здесь международно-правовую базу подчеркнули, что она обеспечивает «прочную основу для ответственного управления пространствами этого океана пятью прибрежными государствами и другими пользователями» (выделено мной. – А.З.).
С учетом расширения состава наблюдателей Арктического совета в 2013 году и подключения к его работе пяти азиатских государств (Индии, Китая, Республики Корея, Сингапура и Японии) важную роль приобретает приобщение этих стран к «арктическому консенсусу», сформировавшемуся в последние годы между странами региона.
Сформировавшийся до современного международного кризиса «арктический консенсус» проходит сегодня, в условиях кризиса, испытание на прочность. На фоне украинского кризиса вновь возобновилась дискуссия об опасности милитаризации Арктики. Западными странами приостановлено проведение совместных с Россией военно-морских учений. С 2014 года не проводятся встречи начальников генеральных штабов стран Арктического совета.
Изменилась тональность и усилилась риторика в обсуждении военно-политических вопросов. В оценке военных угроз в регионе наметился сдвиг в сторону их оценки через призму не столько намерений, сколько военных потенциалов, военной деятельности и планов военного строительства прибрежных государств. Все страны пристально следят сегодня за проводимыми в регионе военными учениями и военной деятельностью, просчитывая худшие сценарии. Масло в огонь дискуссии о гонке вооружений в регионе подливает то обстоятельство, что с началом украинского кризиса совпала активная фаза реализации масштабных планов модернизации военной инфраструктуры и расширения военного присутствия в российской Арктике. Масштабная проверка боевой готовности арктической группы войск России в составе боевых кораблей Северного флота, войск Западного военного округа и Воздушно-десантных войск состоялась в марте 2015 года. В ней было задействовано 38 тыс. военнослужащих, 3360 единиц военной техники, 41 боевой корабль, 15 подводных лодок, 110 самолетов и вертолетов.
Это дает повод, в том числе высокопоставленным военным стран Запада, учитывая их повышенное внимание к военным потенциалам, говорить о том, что Российская Федерация провоцирует гонку вооружений в Арктике.
Тем не менее на современном этапе руководство западных арктических стран приняло решение не драматизировать последствия российского военного строительства в регионе и не планирует изменение своих прежних планов военного строительства в Арктике. Этот район имеет периферийное значение для интересов большинства западных стран.
В этих условиях важное значение имеет проявление сдержанности в военном строительстве и деятельности в Арктике, согласование мер по восстановлению и укреплению доверия в военной области, которые снимут неоправданную подозрительность.
