Власть, общество и информация

Информация есть то, что дается человеку не в ощущениях, а в знаниях. Фото РИА Новости

Информационные отношения власти и общества, перспективы их демократизации и развития – тема беседы ответственного редактора приложения «НГ-сценарии» Юрия СОЛОМОНОВА с директором и соучредителем некоммерческого партнерства «Информационная культура», автором общественных проектов «РосГосЗатраты», «Публичные доходы», «Гослюди», «Государство и его информация» и др., членом Комитета гражданских инициатив Иваном БЕГТИНЫМ.

– Иван Викторович, готовясь к разговору, я все время натыкался на два термина – «открытое правительство» и «открытое государство». Их обильное употребление требует ответа – речь идет об одном и том же понятии или это разные вещи?

– Хорошо, что сразу об этом спросили. С открытым правительством и открытым государством в России некая ловушка. Потому как во всем мире оpen government означает и открытое государство, и открытое правительство. А точнее, под этим подразумевается открытое государственное управление (open governance).

У нас же сразу случилась знаковая коррекция – стало доминировать открытое правительство. Но государство – это не только, а может быть, и не столько исполнительная власть, которую формирует президент. Это суд, прокуратура, контролирующие органы, парламенты, региональное руководство всех уровней, местное самоуправление. Есть еще госкорпорации, подчиненные государству различные акционерные общества...

Поэтому когда мы говорим открытое правительство, то сильно зауживаем понятие. Но тут же замечу: это не только у нас. Я часто слышу споры и своих зарубежных коллег о том, что входит в открытое государство, а что нет. У нас же сложился такой консенсус: правительство – это прежде всего федеральная власть. А государство – все то, что я, не вдаваясь в подробности, попытался перечислить.

– Тогда как, на ваш взгляд, может выглядеть идеальное открытое государство?

– Такое представить невозможно. Можно говорить лишь о том, что мы называем лучшей практикой или хорошими примерами. Они, разумеется, разные. Есть, например, опыт Эстонии, где у каждого избирателя есть возможность голосовать на дому, а все услуги осуществляются в электронном виде. Там же работает большое количество систем обратной связи и, как следствие этого, постоянные дискуссии по самым разным проблемам с участием населения. Я не касаюсь сейчас внутриполитических проблем республики, связанных с разными правами разных групп населения, а говорю лишь о технологиях, отличающих современное государство.

Есть пример Сингапура. Об этой, отчасти авторитарной модели управления, любят с почтением отзываться многие российские чиновники. Но, наверное, не все из них знают, что эту модель отличает прежде всего высокое качество элиты и не менее высокая ответственность чиновников за повышение эффективности государства.

Есть еще примеры Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, США, Канады, где развивается англосаксонская модель, основанная на идеологии свободного доступа общества к информации. Это «право граждан знать» является одной из базовых ценностей демократической модели, при которой государство предоставляет информацию, а люди уже сами решают, как ее использовать.

Но, как видим, есть и другие подходы, доказывающие как многообразие развития, так и отсутствие идеальной модели «открытого государства». Это видно по дискуссиям тех опытных чиновников, которые не оторваны от реальности и понимают достоинства или изъяны каждого варианта.

– А что ближе лично вам?

– Я за модель, в которой государство является полноправным партнером остальной части общества, предоставляя максимум информации и инструментов гражданам для того, чтобы те могли на определенных платформах с помощью предоставленных данных и инструментов самостоятельно создавать точки роста.

Есть другая точка зрения, отстаивающая эффективность патерналистского, но технократического государства. Эта модель с сильной обратной связью, при которой государство говорит: я центр притяжения. Оно призывает граждан: если у вас есть проблемы, вопросы, идеи, приходите – мы все решим. Такое государство ни с кем не собирается договариваться или партнерствовать, оно не создает разные платформы, а приводит в действие собственные инструменты, на которые не жалеет никаких денег.

Особенность такого государства в том, что у него для патернализма есть ресурсы. И наоборот – слабые в денежном отношении страны развивают кооперацию, привлечение гражданской энергии. Это Эстония с ее развитием обратной связи, город Барселона в Испании и даже Великобритания. Да, казалось бы, небедная страна. Но у нее свои принципы: у нас не очень много денег и мы не готовы тратить их на что-то менее важное, чем, например, конкуренция как источник более эффективного развития.

Поэтому еще раз скажу: идеальной модели нет, есть некие компромиссы, приближения или отходы, но все это намного лучше, чем одномерность и незыблемость подходов.

– Но при этом нельзя не признать, что та или иная степень открытости государства зависит еще и от качества общества, степени его готовности к выбору того или иного пути...

– Конечно. Но я, вероятно, в этом смысле радикал. Никак не могу признать правильной позицию многих госчиновников с их предостерегающей мудростью: «Мы должны соответствовать ожиданиям населения». С такой логикой нам никогда не выбраться из так называемых проектов для бабушек. Разумеется, нужны проекты, упрощающие, помогающие пожилым людям быть на связи с государством. Но одновременно требуется реализация идей, предназначенных для самых разных слоев населения. Для каких именно? А вот это должны выяснять социологические службы, другие подобные структуры. Но я не могу вспомнить, когда бы государство для запуска такого рода проектов вначале провело социсследования.

Говорят, на Западе уже делят людей на «единицы» и «нули». Как-то не по-русски! Фото Reuters

Отсюда хроническое непонимание того, для каких социальных групп, аудиторий предназначаются те или иные проекты, какие цели при этом должны быть достигнуты. Поэтому очень благородные помыслы заканчиваются весьма абстрактными проектами. И это характерно не только для России.

Не надо много говорить о том, насколько такие исследования повышают качество и эффективность проектов. Но, кроме этого, проекты должны быть нацелены на обучение населения, на формирование в людях твердой уверенности, что права граждан, права потребителей все-таки существуют и их можно, нужно реализовывать. А это как раз возможно при условии определенной гражданской образованности и информированности. Обучение людей работе с открытыми данными при любых сложностях ведет к кооперации государства и гражданского общества. Но в идеале государство в этом взаимодействии достигает нескольких целей, самой актуальной из которых является канализация интересов, которая резко минимизирует протестные настроения.

Причем эту цель чиновники озвучивают уже без всякой политической окраски, подразумевая под этим исключительно повышение качества социальной среды.

Вторая цель и вовсе экономическая. Очень часто благодаря внедрению моделей активной обратной связи с гражданами власти начинают экономить.

Пример тому – система ЖКХ. При гражданском контроле исполнительные органы получают информацию о качестве работы управляющих компаний и принимают решения, влияющие на эффективность договорных отношений с компаниями и отдельными людьми, что в итоге приводит и к экономическому улучшению работы ЖКХ.

– А что такое открытые данные?

– Вы задали очень важный вопрос. Открытые данные – способ публикации информации в форматах, предусматривающих их машинное чтение и в то же время не имеющих лицензионных, технологических, юридических и иных ограничений на повторное использование.

Приведу в пример московское правительство с его порталом открытых данных города data.mos.ru. Этот проект вбирает в себя почти полторы сотни баз данных, которые горожане могут свободно загружать и использовать.

– Прямо вот так: вошел на портал, и вот оно, «открытое государство»?

– Войти и что-то посмотреть – дело нехитрое. А вот работать с открытыми данными, разбираться что, зачем и почему – этому надо учиться.

Пару месяцев назад мы организовали «Школу открытых данных». Организовали группы из 25–30 человек и будем учить их, как с такими данными нужно работать. В Великобритании такие школы работают в очень интенсивном недельном режиме. Мы же пока развернули это во времени. Потому что привлекли к информационному образованию как своих, так и зарубежных лекторов и экспертов. Учеба, если хотите, просвещение, поможет нам сформировать сообщество единомышленников. Кстати, они могут присоединяться к нам и иным путем – параллельно лекции будут вывешиваются в Интернете.

Теперь о содержании. Прежде всего необходимо дать людям представление о том, что такое открытые данные, как лицензируются, на каких законах основываются, что такое свобода доступа к информации, какие мировые международные проекты, договоры могут быть поддержкой в этой работе. Наконец, какие центры компетенции можно найти уже в ходе реальной самостоятельной практики пользования открытыми данными.

– Мне кажется, эта практика неминуемо покажет, что даже самые обученные и энергичные люди не минуют встречи с такими чиновниками, которые даже с информацией под грифом «Абсолютно несекретно!» будут делать все, чтобы «как бы чего не вышло»...

– Да, открытые данные – это некое топливо для дальнейшей активной деятельности по их применению как в личных, так и в общественных интересах.

Работа эта увлекательная уже хотя бы потому, что при интересе и старании можно получить самые неожиданные знания. Я часто привожу пример списка российских послов, опубликованного на сайте МИДа. В нем из более чем пятисот человек оказалось только шесть женщин. Так я нашел подтверждение известной шутке дипломатов: «Советский посол беременным быть не может». А лично меня более тщательное изучение списка навело на некий пока не объяснимый феномен славянско-мужского шовинизма отечественной дипломатии.

– Как вы считаете, существует информация, которую открывать можно, но если не открывать, то все будет только лучше?

– Мировая практика в этом смысле двойственна. При англосаксонской модели мы наблюдаем максимальную открытость, при которой доступно все, кроме гостайны и персональных данных. А есть модель германская. Так вот немцы – это такие «секретчики», что наши родные охранители и рядом не стоят. Немцы уверены, что за ними постоянно следят американцы, и вообще им кажется, что кругом сплошной промышленный шпионаж. На этот счет в Интернете вывешено немало корпоративно-шпионских историй, показывающих, как часто немецкие хранители тайн оказываются на грани нервного срыва.

А если опять же серьезно, то немецкая модель основана на институте информационных комиссаров. Когда какие-то данные недоступны, можно сделать запрос такому комиссару, и уже он на том или ином основании может принять решение об открытии информации или же отказать в просьбе. Причем с примерной формулировкой: «Несмотря на то что эти данные не являются гостайной, раскрытие их может нанести вред обществу». И это становится очень существенным аргументом против призывов немедленно раскрыть все и вся.

Но это не значит, что информационные комиссары озабочены лишь тем, чтобы защищать тайны государства. Раньше они вообще назывались офицерами по защите персональных данных. И история этой службы знает много примеров, показывающих сложность именно этой, личностной проблемы.

Допустим, есть немецкий гражданин, родственники которого служили в «Штази». И есть родственники другого гражданина, погибшие или пострадавшие от этой службы безопасности времен ГДР. Возникает вопрос: чье право здесь имеет приоритет? Каждый выступает за открытие информации, показывающей страдания и несправедливость по отношению к своей семье. И такую дилемму я не придумал. Это настоящий случай и настоящая проблема Германии до сих пор. О ней мне рассказывали как раз информационные офицеры.

Есть модель раскрытия информации по суду, когда эта инстанция решает, публиковать данные или нет. В России действует что-то похожее. Поэтому нам не стоит ожидать, что откроется сразу и все. Информация не совсем публичная или непубличная будет открываться не сразу и не легко.

И есть тому непростые причины. Есть, например, в некоторых регионах комитеты по урегулированию межнациональных конфликтов. У этих структур есть свои базы данных. Это не секретная информация. Но раскрывать ее местные власти опасаются. И это можно понять. Потому что есть некие пограничные точки, где все время встает эта проблема открытости. Взять хотя бы раскрытие информации о местах преступлений. Для объяснения приведу в пример «Карту убийств Нью-Йорка». По ней можно узнать, сколько убито человек в том или ином районе этого города. Вообще это очень нужная людям информация. Хотя бы для принятия решения с местом жительства или работы. Но у нас правоохранители твердо стоят на том, чтобы не раскрывать такую информацию. По их логике, такое обнародование данных сразу привлечет злодеев туда, где хуже раскрываемость или где выше преступность – дескать, поймут, где у полиции слабые места.

– На ваш взгляд, что еще, кроме государственных тайн, не должно раскрываться?

– Я считаю, чем больше раскроем, тем лучше. Придерживаюсь принципа «Открытость по умолчанию, закрытость – по списку», а не наоборот. То есть все, что открыто, не является закрытым.

Ну а из того, что, на мой взгляд, не стоит открывать, это персональные данные, индивидуализированная информация о штрафах и иных наказаниях граждан. Некоторые компании, даже государственные, иногда публикуют черные списки лиц, с которыми не рекомендуется работать. Я считаю, что и такие действия недопустимы.

То же самое можно сказать и о так называемой погашенной судимости. Она так называется именно потому, что с человека ее снимают, делают его равным с правами несудимых. Поэтому предоставлять куда-либо информацию о том, был ли гражданин судим, значит нарушать определенное социальное правило.

Допустим, есть человек, который болен крайней инфекционной болезнью. Должно ли государство оглашать такие случаи? Думаю, оно должно принять меры для того, чтобы лечить больного, создать, если потребуется, условия, не допускающие распространения болезни. Но распространение информации о таком больном – это уже ситуация, лежащая в области профессиональной и человеческой этики. Думаю, мы должны это понимать и в то же время доверять в таких случаях государству. Если есть опасность распространения инфекции таким больным, меры должна принимать власть. В конце концов главная функция государства – предотвращать чрезвычайные ситуации.

Что же касается государственных тайн, то такие сведения, конечно же, не должны разглашаться. Но сам список этих сведений сегодня, как мне кажется, чрезмерен. Некоторые вещи, которые там спрятаны, не должны быть закрытыми.

– Очевидно, у государственных служащих другой взгляд на эти сведения. Как все-таки развернуть сознание чиновников в сторону большей открытости?

– Сложная задача. Уже хотя бы потому, что Россия, как доказывает ее новейшая история, страна извращенных терминов и понятий. У нас уже успели уничтожить позитивный смысл слов «демократия», «либерализм», «патриотизм» и т.д. Поэтому, когда мы стали заниматься открытыми данными, сразу добились того, чтобы на сайте правительства РФ было размещено правильное определение открытых данных. И во всех материалах четко акцентировали связанные с этим понятия и смыслы.

Какой ты чиновник без знамени прогресса?

Но проблемы всегда есть. И большинство из них связано с реальной практикой людей. Например, правительство Пермского края из самых добрых побуждений сделало портал «Открытые данные», который, по сути, таковым не является. Во многих муниципалитетах по всей стране тоже наблюдается сумятица в понимании того, что же это такое. Поэтому идея школы, о которой я говорил, чрезвычайно важна. Да и вообще обучение, повышение квалификации – это те формы, которые нужно одновременно с открытием данных пробивать в жизнь.

– Теперь я вам пример приведу. Года полтора назад «НГ-сценарии» рассказывали о том, что такое краудсорсинг, как он удачно использовался в разработке нескольких важных проектов. А недавно в одном интервью читаю: «Мы только что провели очень хороший краудсорсинг». «Что это?»,– вопрошает журналист. «Конкурс такой в Интернете на лучший проект по улучшению. Мы его объявили в Сети. Собрали претендентов. Заслушали доклады и выбрали тройку лучших». Такое усердие понятно. Чиновник еще со времен Салтыкова-Щедрина нет-нет да и предстанет ярым прогрессистом.

Должна же открытая народу власть хоть день от него передохнуть. Фото PhotoXPress.ru

– Краудсорсинг, к сожалению, постигает незавидная судьба. Это же очень мощная технология, разработанная для того, чтобы на основе многих разрозненных знаний многих людей создать новый, возможно, дорогостоящий продукт. Причем с участием столь многих людей, что их в реальном пространстве собрать невозможно.

У нас же под краудсорсинг стали подгонять все проекты с обратной связью и вовлечением граждан. Некоторые чиновники называют модным словом даже электронную приемную. То есть, по сути, систему жалобных книг они величают краудсорсингом.

А на самом деле это нечто совершенно иное, получившее развитие в России усилиями таких компаний, как WikiVote! и Witology. Поверьте, компетенции этих специалистов находятся на международном уровне, и мир об этом осведомлен лучше, чем Россия.

Мы привыкли все время жаловаться на свою замкнутость, а меж тем по уровню открытости находимся в середине списка стран, входящих в G20.

– Тогда о чем мы с вами беседуем? В одном из ваших комментариев я прочел, что подлинных открытых данных у нас пока нет.

– Поясняю. Открытых данных у нас нет, потому что нет открытых лицензий. Сейчас они только появляются. В мире, кстати, с этими лицензиями совсем непросто. Можно назвать лишь несколько стран. Потому что открытая лицензия – это совершенно другое позиционирование государственной информации. Это снятие ответственности с публикатора и ограничений в использовании. Презумпция открытости и возможность коммерческого использования без дополнительных разрешений.

Но у нас проблемы не с закрытостью правительства. Как на духу могу сказать, оно у нас открыто. И все, чем я занимаюсь, тому подтверждение. Другое дело, что открытость нередко бывает выше качества той же обратной связи. Но это уже связано с конкретными людьми, а значит невольно – с проблемами этического свойства.

Я знаю очень простые проекты обратной связи. Например, у мэра Набережных Челнов есть свой блог. И он, как человек, озабоченный проблемами ЖКХ, просит жителей писать ему, что они об этом думают, на что жалуются, какие предлагают идеи. Так появляется, скажем, 600 комментариев. Половина из них – голос населения. Другая половина – ответы мэра каждому автору с указанием фамилии чиновника, который будет продолжать переписку и сообщать о решении проблемы. Так в это вовлекаются сотрудники мэрии.

Проект, который создал губернатор Псковской области Андрей Турчак, рассчитан на участие в нем не только членов областного правительства, но и мэров всех городов региона. При этом он приказал давать ответы жителям не как предписано – в течение 30 дней, а сразу по получении жалобы. В редких случаях разрешается отвечать в течение месяца.

Не знаю, как это скажется на эффективности принимаемых мер. Но с точки зрения работы с информацией от граждан наблюдается явное сближение с тем, что реально беспокоит людей. Даже такая обратная связь повышает репутацию власти и снижает уровень недоверия. Конечно, кто-то скажет, что ответить проще, чем сделать. И это почти аксиома. Но мы-то говорим сегодня о работе с информацией. Поэтому если какая-то властная структура отвечает на запрос обеспокоенного коммерсанта, что она не обязана предоставлять ему запрашиваемые сведения, то на фоне активных губернаторов и мэров, о которых я говорил, такой отказ кажется бюрократическим атавизмом.

– Из нашего разговора ясно, что политика открытости информации как любое движение вперед будет рождать новые проблемы перед властью и ставить определенные цели перед обществом. А в чем конкретно это может выражаться уже сейчас?

– Например, в 2005 году открыли данные по госзакупкам. Что приключилось тогда с депутатами Госдумы, сказать не берусь. Но они прописали закон, в котором сами предусмотрели полную бесплатность данных о закупках, интересующих всех. Затем этот законопроект был одобрен Советом Федерации и подписан президентом.

Прошло примерно четыре года, и граждане словно проснулись. Они нашли место, где есть эта информация, и начали задаваться публичными вопросами.

– «Граждане» – это вы сейчас про Навального?

– Граждане – это граждане. Есть немало других проектов, занимающихся анализом госзаказов. Они разной направленности – антикоррупционной, отраслевой, региональной и прочей направленности. Они в силу открытости данных в не меньшей степени, чем Навальный, будут держать систему госзакупок в режиме повышенной ответственности.

Конечно, этот и другие примеры еще не говорят о том, что коррупции стало меньше. Она изменилась, применяет другие схемы. Но на фоне этих «мутаций» появилась некая критическая масса людей, которые могут официально воздействовать на государство через средства массовой информации. Потому что меняются и СМИ. В некоторых из них уже появляются рубрики о госзаказах и госзакупках. И на эти разделы уже есть общественный спрос.

Машиночитаемые данные позволяют на основе полученной информации делать более сложные выводы и создавать более сложные продукты, в том числе и коммерческие.

Или, например, я хочу получить информацию о вредных для экологии выбросах в Московской области. Это не персональные данные. Имею ли я на это право? Наверное, но мне такие сведения вряд ли предоставят. Их могут просто не собирать или не внести в соответствующий реестр.

Кстати, есть еще один участок, который у нас в России пока еще не охвачен, – это коммерческая тайна. Во многих областях есть промежуточные модели, где государство является соучредителем. То есть мы можем запросить информацию, скажем, у Министерства связи. А если обратимся в Ростелеком, то ответ на свой запрос можем и не получить. Коммерческая тайна, могут и так ответить.

– А как насчет банковской тайны?

– Банковская тайна – это элемент коммерческой тайны. Но банковский сектор в России весьма открытый. Центробанк обеспечил открытость задолго до того, как стали говорить про открытое государство. Просто есть данные, к которым мы привыкли. Те же курсы валют.

– Иван Викторович, почему и ради чего вы всем этим занимаетесь?

– Хорошо, что не спросили, есть ли у меня миссия. Я занимаюсь всем, что связано с открытыми данными, потому что мне это просто интересно. Правда, иногда я сам себя спрашиваю, почему я это не бросаю?

А как бросить... Где-то я уже писал, что лично мне почувствовать нашу сегодняшнюю Россию уютным государством – все равно, что представить себе некусачего кота.

Можем ли мы утверждать, что социальные проблемы у нас решаются лучшими способами из всех возможных? А хороши ли наши чиновники в общении с гражданами, которые наняли их на работу? Или наемные сотрудники с их, мягко говоря, хорошей зарплатой давно считают себя элитарной кастой? Увы, в последние годы многое как повышает, так и разрушает нашу веру в государство, где комфортно жить и работать и куда всегда радостно возвращаться.

– Что же требуется для качественного изменения страны, а точнее, для успешного решения проблем и вызовов, стоящих перед нами?

– Я уверен, ответ на этот вопрос лежит в открытости государства. В открытости как основе долгосрочного существования страны, как принципе взаимодействия «государство – гражданин», как возможности для граждан влиять на принятие решений, как среде и экосистеме появления гражданских инициатив, нацеленных на общественное благо. Открытость – это не абстрактный термин, а совокупность четко определенных инициатив, ликвидирующих информационное неравенство между гражданами и представителями государства.

Если мы обратимся к тому, как открытость понимают в России и в мире, то основными элементами являются свобода доступа к государственной информации, открытые данные, вовлечение и участие граждан в процессы принятия решений. Все эти направления важны и актуальны, однако прямо сейчас для России важно то, что направление государства на открытость данных наконец-то приобрело публичное звучание и воплощение.

Все это означает, что до России докатилась эволюция государственного управления, что наконец-то информационное неравенство между чиновниками и гражданами начнет сокращаться. Теперь от закрытости по умолчанию у нас есть шансы перейти к открытости государства для граждан.

И тогда, быть может, на горизонте появится и уютное государство. То, где общение гражданина с представителями власти будет основано на человечности и взаимоуважении. А сама власть станет источником доверия, а не раздражения.