Владимир Гельман
Азиатское чудо. Государство-город Сингапур. Фото Reuters
Насколько обоснованны подобные представления? Каковы шансы на успех авторитарных реформ в России? Есть ли силы, способные их провести, и каковы они? И самое главное – насколько велики издержки такого курса реформ по сравнению с альтернативными вариантами развития? Но поскольку под модернизацией у нас принято понимать самые разные процессы – от внедрения технологических инноваций до замены всего плохого всем хорошим, то прежде всего необходимо разобраться с терминами.
Проблема одновременности
Исторически наибольшую популярность современные концепции модернизации приобрели в 50–60-е годы XX века, когда на фоне крушения колониальных империй шло становление новых государств, начинались экономические и политические преобразования в Азии, Африке и Латинской Америке. При этом, если экономическая модернизация рассматривалась как ключевая цель развития этих обществ, то отношение специалистов к реформированию их политических режимов оказалось не столь однозначным. Несколько огрубляя, можно говорить о том, что и по сей день спор идет о взаимной обусловленности политического и социально-экономического измерения модернизации. Что носит первичный и определяющий характер – социально-экономическая или политическая модернизация, экономический рост или строительство демократии? Необходимо обеспечивать определенную последовательность реформ или модернизацию на обеих аренах нужно проводить сразу, одновременно?
В России системный кризис 1990-х годов, похоже, поставил на «принципе одновременности» реформ твердую точку, утвердив приоритет экономических преобразований и задвинув в тень модернизацию политическую. Это проявилось осенью 1991 года, когда был наложен мораторий на проведение новых выборов, и через два года, когда разгром парламентских противников Бориса Ельцина привел к принятию «суперпрезидентской» Конституции.
С приходом к власти Владимира Путина приоритеты экономической модернизации на первых порах были заметны в стремлении нового лидера к преобразованиям – в начале 2000-х годов в России были запущены налоговая, пенсионная, земельная и ряд других реформ.
Однако уже тогда стал ощущаться последовательный курс на сужение политической конкуренции и ограничение гражданских свобод, чему способствовали многие институциональные изменения – такие как рецентрализация управления и изменение законодательства о политических партиях и выборах. Отказ от политического реформирования вызвал ряд конфликтов, самым наглядным из которых оказалось «дело ЮКОСа», ставшее поворотным пунктом для развития России нулевых.
Но в отсутствие политической подотчетности стимулы к экономической модернизации оказались подорваны, а реформы свелись к набору разрозненных и непродуманных мер (вроде «монетизации льгот» 2005 года). Кроме того, бурный рост цен на нефть в 2004–2008 годах и резкое увеличение масштаба ресурсной ренты и вовсе свели на нет интерес к преобразованиям.
Таким образом, программа авторитарной модернизации к концу нулевых в России была реализована лишь частично. О дальнейшем продвижении страны по пути модернизации всерьез говорить уже не приходилось. Зато признаки авторитаризма в стране были налицо.
Между тем попытки сохранения статус-кво заставили власть вместо модернизации прибегать к бессодержательным официозным заклинаниям вроде «Россия встает с колен». В то же время неэффективность вертикали власти и органично присущая ей чудовищная коррупция, непрерывные конфликты между «башнями Кремля» вокруг ресурсной ренты, чувствительные поражения на внешнеполитической арене стали лишь некоторыми характеристиками состояния России к концу нулевых годов. Поэтому скептическая реакция российской общественности на обильную риторику Медведева о необходимости модернизации была отражением разочарования и неудовлетворенности сложившимся положением дел. Схожая неудовлетворенность питает общественный пессимизм в отношении модернизации и сегодня, после того как тот же Медведев после четырех лет пребывания на посту главы государства, несмотря на обилие деклараций о прогрессе, свободе и модернизации, не сделал ничего, о чем говорил.
Причины здесь вовсе не в политической конъюнктуре – не в том, что «хорошему» Медведеву препятствовал «плохой» Путин. Такой ход событий обусловлен куда более масштабными сложностями, препятствующими осуществлению авторитарной модернизации в сегодняшней России.
Говоря о неудачах таких проектов, часто ссылаются на тот неоспоримый факт, что у лидеров авторитарных режимов недостает стимулов для проведения последовательного курса: они редко склонны к радикальным преобразованиям, а порой и не способны к ним.
Неудивительно, что критически настроенные эксперты отмечают слабость реформистского потенциала и у нынешнего российского президента, фактически находящегося у власти уже 13 лет. Но поставим вопрос иначе: допустим, что «реформы» по Путину – это реальные намерения создать в России современную экономику и эффективную систему управления. Способен ли нынешний российский режим воплотить их в жизнь?
Набор политических инструментов для проведения курса авторитарной модернизации довольно ограничен. Дело в том, что лидеры любых авторитарных режимов могут опираться в своей деятельности на один из трех институтов: бюрократию, «силовиков» или доминирующую партию. Такой диапазон выбора соответствует трем основным типам авторитарных режимов, которые бывают бюрократические, военные и однопартийные.
Но нынешний российский парадокс состоит в том, что ни один из этих инструментов непригоден для решения этих задач.
В поисках чуда: чиновник-прогрессист
Говоря об успехах бюрократической авторитарной модернизации, обычно имеют в виду «вариант Ли Кван Ю» в Сингапуре. Там реформаторский лидер сумел с нуля создать эффективный бюрократический аппарат и, опираясь на него, жесткой рукой провел глубокие экономические преобразования, превратив город-государство в мировой финансовый и экономический центр.
Однако такой сценарий как минимум требует достаточно высокой автономии государства, способной изолировать бюрократию от влияния групп различных интересов. А главное – такого качества государственного управления, которое позволяет реализовать избранный политический курс. В России таких условий сегодня нет, да и не предвидится. Административный аппарат попал в состояние глубокого институционального упадка еще к моменту распада СССР. А в нулевые годы на фоне свертывания политической конкуренции и свободы слова бюрократия попросту вышла из-под контроля политических лидеров, которые оказались заинтересованы не столько в последовательном и неуклонном подъеме страны, сколько в краткосрочной политической лояльности чиновников. Именно отсюда вынужденное признание и Путиным, и Медведевым коррупции чиновничества одной из самых серьезных проблем своего правления.
Превращению российской бюрократии в инструмент модернизации препятствует не только низкое качество управления само по себе, но и стремление руководства страны повысить его исключительно путем усиления иерархического контроля в системе управления. Неудивительно, что в стране с огромной территорией, большой численностью населения и значительным по масштабам общественным сектором, где роль бюрократии в жизни общества по определению высока, этот путь повышает издержки контроля до предельно высокого уровня. Таким образом, в отсутствие политической подотчетности российская бюрократия оказывается заинтересованной в сохранении статус-кво, а не в модернизации.
Сила есть – реформ не надо?
При разговорах о силовом сценарии авторитарной модернизации сразу возникает «вариант Пиночета», реформы которого в начале 1990-х годов часть российской либеральной общественности горячо одобряла. Чилийский опыт хорошо известен: армия, придя к власти, успешно подавила оппозицию и предоставила либеральным реформаторам свободу рук в экономике.
Этот случай, однако, фактически остается исключением, подтверждающим правило: силовики очень редко оказываются агентами модернизации. Для этого подобные структуры должны как минимум возглавляться лидерами, которые убеждены в необходимости реформ, и обладать весьма высоким уровнем структурной интеграции и групповой автономии. К тому же они не должны быть слишком глубоко вовлечены в экономику. Сочетание таких характеристик в мире встречается очень редко. А уж в нашей стране для этого просто нет условий. С советских времен силовые структуры прямо или косвенно контролировали многие экономические ресурсы (от ВПК до ГУЛАГа), находясь в состоянии острой межведомственной конкуренции, которую провоцировали политические лидеры страны по принципу «разделяй и властвуй». Ну, а к моменту распада СССР у силовиков уже просто не было ни энергии, ни возможностей даже на подобие реформ.
То же самое можно сказать о правоохранительных органах, которые в 1990-е годы подверглись весьма масштабной фрагментации и стали все больше включаться в бизнес. Причем это происходило на фоне ослабления механизмов политического контроля. Поэтому неудивительно, что когда после 2000 года статус силовиков резко повысился, а их влияние существенно расширилось, то они использовали новые возможности лишь для того, чтобы широко участвовать в извлечении ренты, а вовсе не для реализации собственно модернизационного проекта. Целью и основным содержанием деятельности правоохранительных органов все чаще становилось «крышевание» бизнеса. В их среде возникали конфликты интересов между разными группами. Но отдельные попытки воспрепятствовать этим явлениям процесса не остановили.
Проведенное в 2008 году под руководством Михаила Афанасьева исследование российских элит убедительно показало: именно силовики почти не выказывают даже минимального стремления к модернизации. Таким образом, в России надо говорить всерьез не о силовом сценарии модернизации, а о том, чтобы взамен нынешних «силовых крыш» создать эффективные и подконтрольные обществу правоохранительные органы.
В отсутствие партии реформаторов
Не просматриваются у России и шансы провести авторитарную модернизацию с опорой на доминирующую партию. Такой вариант был характерен не только для опыта китайских реформ, но и для ряда некоммунистических режимов (подобно Мексике в 1930–1980-е годы). Иерархическая централизованная партия способна не только долгосрочно удерживать власть, но и осуществлять успешные социально-экономические преобразования.
Однако годится ли на эту роль «Единая Россия»? Сопоставление опыта деятельности реформаторских доминирующих партий с усилиями отечественной партии власти показывает, что участие последней в принятии политических решений на всех уровнях власти, мягко говоря, незначительно.
Это связано не только с российским институциональным дизайном, при котором сильная президентская власть обрекает доминирующую партию на второстепенную роль, сводящуюся к горячему одобрению любых начинаний и решений главы государства.
Но может ли «Единая Россия» повторить опыт КПСС, которая претендовала на интеграцию различных сегментов общества и была в свое время способна контролировать государственный аппарат? Думается, такое развитие событий маловероятно.
В-первых, в последние десятилетия СССР коммунистическим руководством была утрачена эффективность управления страной, а партийное влияние на общество оказалось дискредитировано. И это обстоятельство фактически закрыло дорогу к воссозданию такой модели.
Во-вторых, в превращении партии власти во влиятельный политический институт в России не заинтересован ни административный аппарат, ни политическое руководство страны. Им гораздо выгоднее поддержание нынешнего механизма взаимоотношений между государством и партией власти, при котором ведущим выступает аппарат управления, оставляя «Единой России» лишь роль ведомой.
В-третьих, ЕР не обладает необходимой для проведения политического курса автономией и лишена сколько-нибудь содержательной идеологии (если под таковой не понимать поддержку статус-кво). Она служит лишь электоральным и законодательным придатком исполнительной власти. Примечательно, например, что «Единая Россия» так и не стала ключевым каналом рекрутирования кадров в административную элиту: сегодня в исполнительную власть попадают скорее по каналам патронажных связей, чем по партийной линии. Часто чиновники становятся членами ЕР, уже заняв руководящую позицию, и это уже скорее политический ритуал.
Поэтому, даже если представить, что президент вдруг укажет «Единой России» (или какой-либо другой организации типа Объединенного народного фронта) проводить курс модернизации через партийные структуры, тут же обнаружится, что собственных рычагов влияния как на общественность, так и на административный аппарат у партии власти не существует. Реализация такого курса скорее всего обернулась бы очередной показушной пропагандистской кампанией, и не более того.
О диктаторах районного масштаба
Нередко в российские СМИ проникают истории, похожие на героические легенды, – о том, как в отдельном регионе неожиданно начался процесс бурной модернизации. То говорят про уникальный стиль руководства нового главы региона, то о каком-то чуде внедрения чего-то нового и передового в обыденную жизнь граждан. То о прямых связях субъекта Федерации с виднейшими специалистами западных «фабрик мысли» – с целью их трудоустройства в нашей гостеприимной глубинке. И все это благодаря авторитарному, но прогрессивному местному губернатору или мэру. Регионы и города, о которых идет речь, меняются, а легенды остаются.
Правда это или вымысел – вопрос отдельный. Но в любом случае речь идет о проявлениях субнационального авторитаризма, который, впрочем, отнюдь не специфичен для нашей страны.
В одних странах и регионах субнациональный авторитаризм был временным и преходящим, не более чем этапом их политического развития. В других он укоренялся на долгие десятилетия и, как показывает опыт той же Аргентины или, скажем, некоторых африканских стран, функционировал относительно автономно по сравнению с общенациональным политическим контекстом. Но что нового мы можем узнать о России, изучая это явление?
Если очень кратко суммировать, историю регионального политического развития страны после распада СССР можно разделить на два этапа. Этап 1990-х годов – стихийной децентрализации, реформ власти и управления в регионах и городах России, который был вызван спонтанной регионализацией страны на фоне последствий распада Советского Союза, большими сложностями в экономической трансформации и острыми политическими конфликтами на уровне страны в целом. В этих условиях во многих регионах и городах России возникли локальные политические монополии, которые, с одной стороны, многими наблюдателями рассматривались как сильное препятствие демократизации и рыночным реформам, а с другой – демонстрировали очень высокий уровень диверсификации.
В нулевые годы маятник качнулся в обратную сторону. Происходит рецентрализация государства – финансовая, экономическая, управленческая. Развивается общенациональный рынок в России, крупные российские и международные компании завоевывают локальные рынки, и вместе с тем происходит упадок демократических институтов, происходит отмена всеобщих выборов глав регионов, а во многих городах – и мэров. Укрепляется политическая монополия «Единой России». Региональные и местные политические режимы все больше и больше вынуждены играть по тем правилам, которые навязываются им из Центра, но при этом политический монополизм сохраняется и укрепляется, в то время как их автономия от федерального Центра снижается.
Сегодня подобные механизмы регионального и местного управления являются, по сути, опорой общероссийского режима. Несмотря на то, что действия некоторых руководителей окружены целой мифологией, и то, насколько они самостоятельны, своевольны, вызывающе прогрессивны и т.д. Но не стоит делать вид, что региональные и местные лидеры на самом деле готовы пойти против федеральной власти. И дело даже не в том, что они могут лишиться своих постов, если начнут слишком сильно «зарываться»: понятно, что каким бы крутым ни был местный автократ, он всего лишь часть механизма общегосударственной авторитарной машины. Проблема заключается в ином: российский авторитаризм во многом поддерживается авторитаризмом субнациональным и во многом от него зависит. В самом деле, только губернаторы и мэры способны выстроить и поддерживать механизм, регулярно приносящий Центру требуемые результаты голосования (события декабря 2011 года в ряде регионов послужили лишь исключением, подтверждающим правило). С этой точки зрения наилучшим из глав российских регионов для Центра, безусловно, является Рамзан Кадыров. А в качестве платы за лояльность своих локальных агентов Центр готов закрыть глаза и на то, какими методами эти результаты достигаются, и на экономические интересы самих губернаторов и мэров и связанных с ними представителей бизнеса. Конечно, на всякого чиновника (в том числе и локального уровня) может найтись компромат, который будет предъявлен в самый неподходящий момент в зависимости от текущей расстановки сил в Центре и в регионах, но на суть механизма управления, известного в нашей стране как вертикаль исполнительной власти, они качественно не влияют. Скорее наоборот, различные «изгибы» и «загогулины» внутри вертикали власти позволяют выпускать пар, не позволяя реальным или потенциальным конфликтам выйти наружу, а тем более приобрести общенациональный размах.
Другое дело, что авторитарные режимы любого уровня умело используют вечный принцип «разделяй и властвуй». Этот механизм проявляется на всех уровнях власти, в том числе и в рамках субнационального авторитаризма. То есть внутри каждого региона есть свой механизм управления низовыми звеньями вертикали власти не только на уровне городов и районов, но даже отдельных учреждений.
Скажем, в обычной средней школе есть директор, который получает, скажем, 100 тыс. руб. в месяц. Есть учителя, приближенные к директору, которые получают вдвое меньше начальника. И есть рядовой уровень с еще меньшей зарплатой. Отсюда выводится средняя по учебному заведению, не такая уж плохая зарплата. Но при этом в руках директора сосредоточены немалые денежные ресурсы, позволяющие награждать одних учителей и наказывать других. Между тем именно на базе школ работают участковые территориальные комиссии в дни голосования, и главная задача любого директора школы – это обеспечить на вверенном ему или ей участке требуемые вышестоящими этажами вертикали власти итоги голосования. От решения этой задачи зависит, найдут ли в работе директора школы очередные проверяющие те или иные нарушения и сохранит ли он или она свой пост. В свою очередь, для учителей «правильный» исход голосования на участке будет означать неплохую премию за ударный труд в составе избирательной комиссии. Ну а потом, как водится, они снова будут сеять «разумное, доброе, вечное».
Так работают авторитарные модели. Но отнюдь не механизмы модернизации.
Смелость вернуться к развилке
Парадоксально, но для ряда сторонников модернизации в России бесплодные усилия по проведению в жизнь тех или иных экономических преобразований в условиях авторитарного режима представляются меньшим злом по сравнению с теми издержками, которыми может сопровождаться политическая модернизация. Примечательно, например, высказывание Анатолия Чубайса в 2008 году: «Представьте, организовали в стране по-настоящему полностью демократические выборы, основанные на волеизъявлении трудящихся с равным доступом к СМИ, к деньгам… Результат таких выборов оказался бы на порядок хуже, а возможно, просто катастрофичен для страны».
Насколько оправданны опасения, что, в случае перехода (или скорее возврата) нашей страны на путь политической модернизации, популистские чаяния закроют дорогу для экономических преобразований? Если судить по опыту той же Украины после оранжевой революции, они далеко не беспочвенны. Но уже ясно, что чем дольше откладывать демократизацию, тем больше риск того, что намерение «все поделить» и впрямь окажется реализованным в нашей стране.
Поэтому «дилемма одновременности» сегодня для России даже более актуальна, чем в начале 1990-х годов, когда она была сформулирована. Необходимость совместить политическую и экономическую модернизации становится императивом для политиков, заинтересованных в выходе России из авторитарного тупика и понимающих, что демократизация крайне необходима.
В жизни довольно часто случается, что не снабженный дорожной картой водитель на той или иной развилке сворачивает на дорогу, ведущую в тупик, – от ошибок в подобной ситуации не застрахован никто. Хороший водитель отличается от плохого не тем, что он никогда не попадает в тупик, а тем, что способен, вовремя признав ошибку, поменять направление движения, вернуться на развилку и в конце концов выбрать верный путь. Но плохой водитель, забравшись в тупик, либо так там и остается, либо начинает искать путь по бездорожью, сваливаясь в кювет, либо возвращается на развилку слишком поздно, когда в баке уже не остается бензина.
Будущее покажет, удастся ли России вернуться из сегодняшнего тупика на путь модернизации, или этот путь надолго, если не навсегда, останется закрытым для застрявшей в тупике страны.
Геннадий Петров 
Дарья Гармоненко