Василий Буров
Закрытое государство – это я.
Фото PhotoXPress.ru
Современный уровень развития информационных технологий и коммуникаций привел к колоссальной революции в сознании. Миллионы людей приобрели привычку с помощью Интернета самостоятельно получать доступ к почти любой интересующей их информации и одновременно активно делиться ею и обсуждать ее с кем угодно. Катализатором этой свободы стали социальные сети, в которых граждане проявляют совершенно невиданный уровень информационной открытости людей по отношению друг к другу. Но это касается общества, личных интересов, проблем, мотиваций граждан, их работы, учебы, досуга, личных отношений, социальных забот и тому подобного.
Отсюда вполне логичен следующий шаг – начать требовать включения в этот процесс государства. Так сказать, поднять уровень его прозрачности и открытости до открытости собственных граждан. Поиски таких путей привели к появлению в мире концепции Open Government.
Трудности перевода
Здесь следует обратить внимание на терминологию. Формально утвердившийся во всем мире термин Open Government на русский язык дословно переводится как «открытое правительство». И именно так – со словом «правительство», написанным с маленькой буквы! Что не обозначает конкретный орган власти, а подразумевает всю систему государственного управления. И вот тут возникает существенное отличие от того, что в связи с этим определением сейчас происходит в России.
В нашей стране достаточно специфически устроены и демократическая система, и институты управления, а также отношения между ними и гражданами: все – и власть, и общество – настроены в большей степени на политические решения, а не на нормальный эволюционный процесс, осуществляемый с помощью методик и технологий, как это делается в развитых странах. Итогом особого подхода становится то, что чисто технологическая идея неожиданно превращается в поиск новых институтов управления, которые должны заменить или хотя бы дополнить те, что работают в сложившейся системе недостаточно эффективно.
Именно так возникла идея «большого правительства», которая постепенно выросла и трансформировалась в «открытое правительство», описанное в соответствующем указе Дмитрия Медведева. По духу этого указа открытое правительство – это Правительство с большой буквы, орган, институция, предназначенная дополнить, обогатить собой имеющийся ландшафт системы госуправления в стране.
И хотя определенные отголоски международно признанной доктрины открытого правительства там присутствуют, в частности, продекларировано присоединение России к Open Government Partnership, в целом речь идет о вещах, находящихся в стороне от мировых трендов.
Интересно при этом, что в своем выступлении на тему совершенствования госуправления в Новосибирске тогда премьер-министр, а сейчас избранный президент Владимир Путин, описывая использование современных технологий, был гораздо ближе к тому, что в мире существует под словами Open Government.
Возможно, дело и в том, что для русского уха у слова «правительство» вообще всегда основной коннотацией является именно орган. И фактический перевод Open Government как «открытое правительство» только укрепляет такое чисто российское понимание. Поэтому, чтобы дальше не развивать эту путаницу, мы будем говорить про «открытое государство», подразумевая под этим то же, что в других странах называют Open Government.
Россия смотрится прилично
Мы привыкли считать, что по части открытости государства в нашей стране все очень плохо. На самом деле ситуация тут сложнее. Вообще в последние годы во всех развитых странах мира все чаще звучат голоса о необходимости большей подотчетности правительств и иных государственных органов гражданам, обеспечении открытости деятельности органов власти и использовании механизмов прямой демократии. Какими бы более развитыми ни были в западных странах институты классической демократии, там претензии к ним очень похожи на претензии к нашим, пока не очень развитым.
Но если смотреть на какие-то отдельные проявления, то в части прозрачности государства и создания механизмов коммуникации «государство–гражданин», вопреки общественному и мировому мнению, Россия не только не отстает от развитых стран, но и лидирует, устанавливая собственные стандарты открытости и публичности.
Однако текущий российский опыт отличается достойным качеством локальных тактических проектов – сделанных как бы в сторонке от общей доктрины открытости. Скажем больше, особенность российской ситуации в том, что на сегодняшний день отсутствует единая государственная политика обеспечения открытости государства в целом и отдельных его институтов всех уровней и ветвей власти. Законодательство, обеспечивающее доступ граждан к информации, разбросано по множеству нормативных документов, регулирующих государственные веб-сайты, госконтракты, деятельность вузов и т.д. и т.п.
Одновременно с этим в стране уже развиваются инициативы, нацеленные на обеспечение высокого уровня публичности и взаимодействия государства и граждан. Часть из них поддерживается государством, часть является общественными проектами, имеющими не меньшую важность, чем государственные. В совокупности это можно считать фундаментом для построения открытого государства в Российской Федерации.
Мы не такие уж особые, чтобы у нас не получилось
Если открытое правительство или государство – не конкретный орган, то требуется определить, что же это тогда. На самом деле – это не новый орган, а новая доктрина функционирования системы госуправления, которая должна быть поддержана определенной законодательной и технологической инфраструктурой. Этот комплекс как раз и призван обеспечивать свободный доступ к информации и открытый диалог между государством и гражданами, государством и бизнесом. Причем эти открытые отношения должны быть встроены в саму систему управления на всех уровнях, а не реализовываться созданием дополнительных органов и тем более – зависеть от конкретного политического контекста.
А такое функционирование возможно только на базе один раз выстроенной четкой инфраструктуры взаимодействия. Причем инфраструктуры исключительно технического характера, чтобы она не зависела от возможного влияния отдельных чиновников или политических мотивов.
Базой для создания такой инфраструктуры должны стать утвержденные стандарты раскрытия информации органами государственной власти и соответствующая нормативная база, которая установит порядок такой деятельности. Причем инфраструктура должна охватить все ветви власти: судебную, законодательную и исполнительную, а также иные информационные «зоны», имеющие значение для жизни общества.
Открытые данные – это принятый во всем мире специальный способ публикации информации в форматах, пригодных для последующих обработки и анализа. Такой подход обеспечивает широкое использование публичных государственных баз данных бизнесом, СМИ и гражданским обществом. В той или иной мере открытые данные в России существуют. Яркий их пример – машиночитаемое раскрытие информации о государственных закупках – как ни удивительно, но именно в этой области наша страна является одним из мировых лидеров. А еще есть справочники адресной информации КЛАДР, раскрытие бюджета города Москвы в форматах, пригодных для повторного использования. К сожалению, в России пока еще нет портала открытых данных, аналогичного государственным порталам других стран, однако инициативы по их разработке уже обсуждаются на уровне федеральных министров и представителей правительств субъектов Федерации. Пока системную деятельность в этом направлении берут на себя общественники – например, портал OpenGovData.ru.
Тут важно еще раз напомнить, что открытые данные – это не только потенциальная возможность доступа к тем или иным документам (с этим в нашей стране дело обстоит, как ни странно, даже неплохо). Речь о доступе непрерывном, предоставляемом в режиме онлайн и в стандартизованной машиночитаемой форме. Такой же стандартизации – технической и нормативной – должны подвергнуться коммуникационные отношения госструктур с гражданами.
Открывшиеся благодаря этой доктрине возможности обеспечат появление сообщества активистов-разработчиков, использующих открытые данные для своих проектов, журналистов, сотрудников органов власти всех уровней, представителей общественных организаций. Так случилось во всех странах, выбравших путь открытости и прозрачности. А считать, что мы в этом смысле какие-то особые, нет никаких оснований.
Даже на том зачаточном уровне доступа к данным, который у нас есть, возникают достаточно громкие проекты. Взять хотя бы того же Навального. Но это случай, который можно оценивать по-разному. А вот когда инфраструктура будет развита, на это поле смогут прийти не только люди, преследующие ярко выраженные политические интересы, но достаточно широкий круг просто заинтересованных и мотивированных на развитие страны людей.
Ну и конечно, важную роль тут играет систематизация и приведение к общей концепции уже ранее инициированных проектов, документов и инициатив.
В этой области есть много российских примеров. Самыми яркими среди них являются проекты, связанные с законотворческой деятельностью. Это и система общественной экспертизы законопроектов правительства Российской Федерации, по иронии судьбы тоже получившая название «открытое правительство» (zakon.government.ru, а также проводившиеся по поручению правительства проекты на zakon-fom.ru), обсуждение законопроектов под эгидой президента (zakonoproekt2011.ru), народное обсуждение законопроектов в Республике Башкирия, публичное онлайн-обсуждение концепции здравоохранения и множество других.
Пока это не выстраивается в систему, да и уровень проектов разный – от серьезных методических прорывов мирового уровня до простого сбора комментариев. Но самое главное, уже можно говорить о том, что в России наметилась явная тенденция к организации так называемой народной экспертизы. Эти проекты обеспечивают эффективный механизм коммуникации государства и граждан за счет того, что публичное обсуждение позволяет избежать наиболее грубых ошибок при нормотворчестве.
Также к категории проектов открытых коммуникаций можно отнести массовый сбор идей по развитию регионов, реестр жалоб граждан по поводу дорожных проблем, недостатков городской инфраструктуры, незарегистрированных свалок и тому подобных инициатив, появившихся за последние год-два в огромном количестве. Если сама система такого рода коммуникаций будет стандартизована и получит необходимую нормативную поддержку – эффективность резко повысится, а уже созданная база поможет быстрому старту в этой области.
Открытость как система
Главное – в основе всего открытого государства должна лежать долгосрочная государственная стратегия, подготовленная с участием профессионального сообщества и широкой общественности. Причем опирающаяся ровно на описанные принципы и не старающаяся охватить другие вопросы устройства общественно-политической жизни в стране. Только тогда созданная система будет эффективной и устойчивой. Основой для выработки такой стратегии должна стать комбинация как лучших мировых практик, так и уже наработанного в стране вполне заметного, как мы увидели, опыта.
Для того чтобы открытость государства, практика взаимодействия государства и граждан стали общепринятой нормой, необходима выработка единого подхода, который соответствовал бы масштабам государства, его федеральной структуре и охватывал бы все ветви органов государственной и муниципальной власти на всех уровнях.
Уже сейчас четко видно, что основой для выработки стратегии открытого государства могут и должны стать те направления, которые сегодня уже находят понимание со стороны власти:
– законодательство об открытости с систематизацией всех существующих нормативно-правовых документов, регулирующих публичность всех ветвей и уровней государственной власти, регламентацией прав на свободу информации для граждан страны;
– открытость государственных расходов с созданием реально действующей концепции электронного бюджета и раскрытием информации о государственных контрактах;
– открытое законотворчество с развитием и обобщением практики публичных консультаций по законопроектам и созданием единого пространства и новой системы работы с законодательством на всех этапах жизненного цикла закона.
Хотели бы дополнить это еще двумя важнейшими и пока еще не поддерживаемыми государством направлениями:
– открытые данные – предоставление государственных баз данных в машиночитаемом виде, пригодном для повторного использования;
– открытая антикоррупционная экспертиза всех нормативно-правовых актов начиная с регионального и местного уровней.
Путь сверху и путь снизу
В России федеральное правительство является своего рода законодателем мод, большинство региональных властей и органов власти в муниципалитетах ориентируются на федеральные инициативы, концепции, направления развития государства в своей работе.
Это можно было наблюдать и на широком распространении практики ведения блогов чиновниками после появления блога президента, и на распространении практики народной экспертизы законопроектов после выноса их на онлайн-обсуждение правительством России, администрацией президента и рядом федеральных ведомств. Это видно по многим иным публичным государственным инициативам.
Подобный пристальный взгляд региональных и местных властей накладывает определенную ответственность на федеральные власти в инициативе «Открытое государство». По этой причине важно, чтобы эта инициатива не превратилась в краткосрочное политическое событие, а была представлена долгосрочным видением и обеспечила бы выбор и поддержку лучших региональных проектов и инициатив в области открытости и прозрачности.
Федеральная власть может и должна не создавать единичные проекты по визуализации и краудсорсингу, а выстраивать экосистему, доступную среду, в которой такие проекты могли бы реализовываться инициативными гражданами, некоммерческими и коммерческими организациями, региональными и муниципальными органами власти. Причем последние в этом движении имеют совершенно особенную роль. Они находятся в максимальной доступности для граждан, и именно на этих чиновников приходится основной поток жалоб и обращений. Именно они отвечают за наиболее ключевые объекты инфраструктуры, от которых зависит комфорт каждого гражданина – по ним в итоге оценивает рядовой гражданин качество власти более высокого уровня.
Уже сейчас во многих российских регионах сложилась практика создания общественно значимых проектов в области открытости государства.
В качестве примера можно привести такие проекты, как Street Journal, пользующийся поддержкой властей Пермского края, проект Turchak.ru по сбору жалоб, обращений и идей от жителей Псковской области, многочисленные проекты мэрии Москвы по открытости бюджета (budget.mos.ru), работ по благоустройству дворовых территорий (gorod.mos.ru) и множество других. Пока эти проекты являются точечными и не поддержаны системными документами, концепциями, определяющими цели и развитие открытости государственных структур и взаимодействия государства и граждан.
Роль регионов и муниципалитетов – не только в создании и поддержке ключевых общественно значимых сервисов в области открытости, но и в обмене лучшими практиками, использовании общепринятых стандартов, создаваемых в России и в мире. Поэтому неотъемлемым компонентом успешного построения открытого государства является создание единого центра компетенций, который бы собирал и анализировал эти практики, и наделение его определенными полномочиями, необходимыми для создания единых стандартов. Важная оговорка – он должен быть ориентирован именно на прикладную, а не политическую составляющую этого процесса. Только тогда эта деятельность сможет стать успешной.
Что дальше?
Основной вывод, который возникает из анализа имеющейся ситуации: для развития страны был бы предпочтителен путь деполитизации действий по обеспечению открытости государства. На практике все это можно свести к пяти достаточно простым по форме шагам:
1. Создать единый неполитический управляющий орган, координирующий внедрение открытого государства во всей системе госуправления с экспертным советом при нем, вырабатывающим конкретные методические, технологические и организационные решения.
2. Принять единые стандарты обеспечения открытости для госорганов всех уровней, включая прозрачные процедуры обратной связи и учета мнения граждан при принятии решений.
3. Создать рабочие группы по внедрению сформированных стандартов открытости во всех органах государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней.
4. Обеспечить перевод в машиночитаемый вид и доступность максимального объема данных госорганов.
5. Стимулировать создание гражданских краудсорсинговых проектов на основе государственных открытых данных.
При этом ищущие приложения своих сил политические деятели тоже не останутся за бортом: существующая система устроена так, что для внедрения чисто технических и методических решений требуется политическая воля. Как на уровне «поворота мозгов» российского чиновничества, так и в части совершенствования правового поля (например, смены презумпции закрытости всех госдокументов на презумпцию их открытости, так же как, скажем, обстоит дело в США).
Конечно, дело предстоит нелегкое. Но в результате страна получит отличную платформу для перевода взаимодействия граждан с властью в конструктивное, а не эмоциональное поле, а также для нормального стабильного эволюционного развития системы госуправления и гражданского общества.
Дарья Гармоненко