Cаморегуляция и ответственность

Подследственность коррупционных преступлений до сих пор не определена.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Среди наиболее труднореализуемых направлений административной реформы, получивших нормативное закрепление указом президента РФ от 23 июля 2004 года, регламентирующих приоритеты преобразований в системе государственного управления, – формирование системы саморегуляции в сфере экономики. Переход на рыночные принципы хозяйствования подразумевает либерализацию экономической жизни, ограничение административно-государственного вмешательства в саморегулирующиеся хозяйственные процессы.

Надежды

В 2007 году были пересчитаны (подсчитанные еще в 2003-м) избыточные функции государственных органов, которые должны были быть переданы бизнес-организациям, и отечественный перечень законов пополнился Федеральным законом «О саморегулируемых организациях». Среди ожиданий от формирования системы СРО: формирование профессионального сообщества, которое, с одной стороны, будет способствовать выявлению общепрофессиональных интересов и позиций, с другой – может выступить адекватным контрагентом при взаимодействии с государственными структурами; освобождение государственных органов от выполнения избыточных функций, которые более профессионально и качественно выполнят сами СРО; снижение административных барьеров и минимизация коррупционных рисков.

Перечисленные ожидания относятся к административно-управленческой области. В докладе Минэкономразвития России об итогах анализа практики применения законодательства о СРО в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности приводятся и иные общеизвестные преимущества СРО: применение механизмов имущественной ответственности, в том числе страхование членами СРО ответственности и иных связанных с выполнением работ и оказанием услуг рисков и формирование компенсационного фонда СРО как механизма коллективной субсидиарной ответственности членов такой организации; развитие механизмов стандартизации предпринимательской и профессиональной деятельности, возможность выбора и применения принципов регулирования, в наибольшей степени соответствующих потребностям конкретных отраслей; организация сравнительно более оперативного и предметного контроля за деятельностью членов СРО; развитие механизмов работы с жалобами третьих лиц и внесудебного урегулирования споров в рамках СРО.

Таким образом, развитие саморегулирования в экономике видится как один из приоритетов социально-экономического развития. Нашлось место таким надеждам и в программе противодействия коррупции. Саморегулируемые организации должны стать институтами гражданского общества, способными вести диалог с органами государственной власти, – защищая интересы как производителей, так и потребителей их продукции и услуг.

Опасности в отсутствие госконтроля

В то же время нельзя не видеть и опасностей саморегуляции бизнес-сообщества. Примеры передачи части функций органов исполнительной власти саморегулируемым организациям показывают, что вне государственного регулирования и государственного контроля саморегулируемые организации превращаются в инструмент передела рынка между коммерческими структурами, вытеснения из отрасли предприятий среднего и малого бизнеса. Наличие проблемы становления саморегулируемых организаций в фармацевтике, сферах транспорта и строительства, жилищно-коммунального хозяйства, сельского хозяйства и рынка ценных бумаг и т.д. подтверждает необходимость дальнейшего законодательного урегулирования правового статуса таких организаций, их полномочий, условий передачи им ряда функций органов исполнительной власти.

Признаем всеобщий крах ожиданий от деятельности саморегулируемых организаций в сфере производства и обращения лекарственных средств. В свое время совпали инициативы Минздравсоцразвития и самих участников фармрынка по созданию подобной СРО. Министерство, надеюсь, искренне полагало, что основным направлением деятельности СРО станет не столько отстаивание своих интересов на рынке и взаимодействие с государственными структурами, сколько повышение качества поставляемых на российских рынок лекарственных средств. Членство в СРО виделось обязательным для всех участников рынка фармацевтики – производителей, дистрибьюторов, импортеров и аптечных организаций. Государственные структуры отказались от выполнения своих функций; надежды на то, что их с успехом выполнят СРО, также не оправдались. Сегодня мы вынуждены признать, что современный российский рынок фармацевтики – самый грязный в Европе.

Большинство граждан не без волнения ожидают прихода СРО в сферу ЖКХ. Основная причина волнения – отсутствие гарантий, что по аналогии с фармпроизводителями лидеры сферы ЖКХ сконцентрируются не на решении декларируемых задач.

Небезынтересен анализ возможности создания СРО в системе автоперевозок. Логично было бы предположить, что именно в этой сфере, где существует большой опыт выполнения негосударственными структурами государственных функций (так, только Ассоциация международных автоперевозчиков работает на рынке с 1974 года), к идее СРО обратятся с повышенным энтузиазмом. Отнюдь.

Оценивая промежуточные итоги становления системы СРО, можно признать, что наиболее успешными стали СРО в тех сферах профессиональной деятельности, где высок уровень правового регулирования и правовой культуры участников рынка (деятельность арбитражных управляющих, аудиторская деятельность).

Перспектива «захвата государства»

При этом правовое регулирование понимается не как деятельность по управлению обществом, а как согласование различных социальных интересов, при котором свобода одних не должна ущемлять свободы других. Если понимать правовое регулирование экономики таким образом, то именно в сфере регламентации пределов саморегуляции возможна такая «мутация» процесса нормотворчества, когда он перестает выявлять все правообразующие интересы, когда регулирование прав и полномочий саморегулирующих организаций преимущественно выражает интересы нескольких корпораций, которые «купили» ее принятие. Иными словами, речь идет о таком феномене, как покупка государственных функций, «захват государства».

В логическом пределе «захват государства» – это такая степень воздействия влиятельными группами на процессы принятия решений государственных органов, при которой эти решения принимаются исключительно в интересах бизнес-корпораций или иных лоббистских объединений. В отечественной истории 1990-х годов это явление проявилось в феномене олигархов.

Автоперевозчики к идее саморегуляции отнеслись прохладно. Фото с сайта PhotoXPress.ru

Равно значительную опасность представляет перенос в сферу СРО коррупционных механизмов. Налицо сведение противодействия коррупции исключительно к бюджетной сфере. В то же время изощренные формы коррупция приобретает в бизнес-сообществе. Очевидно, коррупция – следствие избыточного государственного вмешательства в экономику. Но и ограничение подобного вмешательства не ведет к искоренению коррупции. Она только видоизменяет свои формы, приспосабливаясь к условиям саморегулируемых организаций и к требованиям бизнес-сообщества.

Признавая этот фактор, надлежит сделать и следующий шаг: поставить вопрос о разработке мер уголовной ответственности для структур и объединений бизнес-сообщества за коррупционные преступления. Сама постановка этого вопроса в российском праве (введение уголовной ответственности юридических лиц предусматривалось в опубликованном в 1994 году проекте Общей части Уголовного кодекса РФ) вызывает сопротивление отечественной школы правоведения, которая указывает на недопустимость переноса на российскую правовую почву чужеродных механизмов. Действительно, есть трудности с выявлением умысла и определением психического отношения правонарушителя к содеянному.

Пыл неприятия инородной правовой материи противоречит, впрочем, международным обязательствам России, ратифицировавшей Европейскую конвенцию по борьбе с коррупцией. Эта конвенция предусматривает введение уголовной ответственности юридических лиц. Слабым утешением является тот факт, что это далеко не единственный невыполненный пункт из 26 рекомендаций группы стран против коррупции (GRECO), которые были представлены России в 2008 году. В России не были созданы административные суды для обжалования действий чиновников, не была определена подследственность коррупционных преступлений и т.д. Если со стороны правоведов можно ожидать ожесточенных дискуссий о принципиальной совместимости этого института с отечественной правовой доктриной, то бизнес-ассоциации будут сопротивляться, используя менее теоретические доводы.

Такое сопротивление объяснимо: обвинение в профессиональной нечистоплотности и коррупционных связях способно уничтожить компанию. Так, авторитетнейшая аудиторская компания Arthur Andersen (агент таких компаний, как Enron, WorldCom, Global Crossing, Merck) не смогла оправиться от последствий уголовного преследования, а дорогостоящее заключение «Отчетность заверена Arthur Andersen», в течение всего XX века имевшее исключительный вес, больше не играет никакой роли. И хотя 1 июня 2005 года Верховный суд США отменил приговор, 20 тыс. высокооплачиваемых сотрудников не вернулись в свои офисы.

Как оказалось, куда большей мерой устойчивости обладает немецкий Siemens. 100 млн. евро – компания была обвинена прокуратурой Греции во взятках приблизительно на эту сумму греческим политикам и чиновникам; это мелкие карманные расходы в сравнении с 1,4 млрд. долл. взяток, выплаченных компанией в США. К этим коррупционным расходам пришлось присовокупить 800 млн. долл. штрафа, выплаченных по итогам уголовного дела в отношении компании в США, и около 600 млн. евро, выплаченных по делам, возбужденным в Германии.

Сдерживание чрезмерной свободы: принцип Аль Капоне

В чем смысл подобных примеров для России? Уголовная ответственность бизнес-ассоциаций (преимущественной формой наказания выступает штраф) способна стать сдерживающим фактором чрезмерной свободы саморегуляции. Вероятно, и в сфере саморегуляции в очередной раз подтверждается правота небезызвестного принципа Аль Капоне.

Применительно к СРО осуществление этого принципа обусловливает не только наделение бизнес-сообществ соответствующими полномочиями, но и разработку целого комплекса правовых регуляторов сдерживания саморегуляции в рамках государственных интересов. Надлежит ретранслировать в законодательство о СРО применимые к некоммерческим партнерствам регуляторы субсидиарной ответственности. Этим целям служит и компенсационный фонд, который должны сформировать члены любой саморегулируемой организации для покрытия расходов, связанных с ответственностью членов СРО.

В перспективе – изменение законодательства об административных правонарушениях и конкретизация мер административно-правовой и уголовно-правовой ответственности не только представителей СРО, но и самих бизнес-ассоциаций. Перечень этих мер не должен ограничиваться только взысканием штрафов, надо также предусматривать возможность ликвидации в ходе уголовного преследования провинившихся бизнес-сообществ и саморегулируемых организаций. Это потребует существенной корректировки базового ФЗ № 315 от 1 декабря 2007 года «О саморегулируемых организациях», корректировки законодательства о создании и ликвидации СРО.