Инструментальный подход

Мощная налаженная иерархическая система сообщающихся сосудов.
Фото Reuters

Последние события подтвердили, что постсоветское пространство для России является проблемным. Почему грузинская ситуация не была решена раньше и мирными инструментами? Очевидно, за недостатком этих мирных инструментов или по причине их неэффективности – при наличии желания России отстаивать свои интересы в новых независимых государствах (ННГ).

С этой точки зрения полезно рассмотреть, как в ННГ представляют свои интересы США и какие инструменты при этом используются.

Система уровней. Государственный сектор

США выстроили многоуровневую вертикальную систему представления и продвижения своих интересов. Куратор и направляющее звено – государство.

На первом уровне располагаются госорганы – Совет национальной безопасности, аппарат вице-президента, но прежде всего Государственный департамент, главный стратег и разработчик программ по постсоветскому (евразийскому) пространству. И одновременно ключевой распределитель бюджетных средств в этой области.

На государственном уровне покрывается практически весь спектр вопросов и интересов, от НАТО до продвижения демократии, и задействуются все инструменты, от неправительственных организаций до визитов конгрессменов и сенаторов.

Например, по Кавказу за энергетическую политику в бассейнах Черного и Каспийского морей и урегулирование конфликтов в Абхазии и Южной Осетии отвечает заместитель главы Бюро по делам Европы и Евразии Госдепа США Мэтью Брайза. Другой сотрудник бюро, Стивен Манн, активно участвовал в работе по строительству трубопровода Баку–Тбилиси–Джейхан, а также в запуске ветки Каспийского трубопроводного консорциума. Вопросы демократии и взаимодействие с гражданским сектором ведет заместитель госсекретаря.

Второй уровень – негосударственный, или некоммерческий, сектор. Это практический инструментарий, исполнители, которые, по сути, реализуют политику Госдепа и других ведомств США. Как правило, они встроены в иерархию государственных решений и крайне редко отклоняются от «линии партии». Это особая и наиболее влиятельная группа неправительственных организаций, которая получает государственное финансирование.

Некоммерческий сектор. Влиятельность

Среди НПО выделяется два типа организаций. Первый – общественные объединения, которые занимаются, как правило, политическими вопросами (продвижение демократии, обучение политтехнологиям, выборному процессу и т.д.) и реже – благотворительностью, если в руководство входит ближайшее окружение государственных лидеров (например, их близкие родственники).

Второй тип – мозговые центры, или американские think tanks. Критерий влиятельности для них – партийная ориентация (в настоящее время на республиканцев, в будущем, вероятно, на демократов), срок существования (не один год) и системная работа по стране (регулярные документы, наличие отдела, группа экспертов).

То, что эти НПО обслуживают Госдеп, исполняют его заказы, позволяет им влиять на политику в отношении ННГ. Подчеркнем, что эта возможность есть далеко не у всех НПО, работающих в ННГ. Да, этот сектор зависим от государства, он не может действовать против или в обход. Но его услугами пользуются, хотя и не всегда прислушиваются к его мнению.

Например, в мае 2005 года в Вашингтоне был организован симпозиум с участием госструктур и мозговых центров. Были приглашены участники из Украины, Грузии, Киргизии и Узбекистана. Тогда представители Узбекистана призывали США отказаться от неконституционной смены режима (сценарий цветной революции) по причине политической устойчивости руководства Узбекистана и наличия у него возможностей контролировать ситуацию. США предупреждения не восприняли, но позиция до госорганов США была донесена и в последующем, в 2008 году, частично учтена.

Куда более результативно НПО сработали в Грузии. Вопросами продвижения Грузии в НАТО занимается мозговой центр Комитет по расширению НАТО (после 2003 года – «Проект по переходным демократиям»). Цели организации заключаются в том, чтобы доносить позицию США до руководства Грузии, наблюдать за ситуацией в республике и транслировать позицию неоконсерваторов по Каспийскому региону в политические круги США.

Глава «Проекта» – Брюс Джексон. Связи с элитой Республиканской партии позволяют ему регулярно выступать на конференциях, заседаниях неправительственных организаций и слушаниях Комитета по иностранным делам Сената США.

В один из визитов в Грузию Джексона сопровождал Рэнди Шейнман, член Комитета США по расширению НАТО. Одновременно Шейнман является главой лоббистской фирмы Orion Strategies. Эта компания – единственная структура такого рода, представляющая интересы грузинского руководства в США. Отметим, что Шейнман – также член правления «Проекта нового американского столетия» (оплот американского неоконсерватизма, в котором на момент заключения контракта состояли, кроме Шейнмана, Дик Чейни, Дональд Рамсфелд, Пол Вулфовиц и другие «ястребы»).

В 2004 году руководство Грузии при посредничестве Брюса Джексона заключило контракт с Orion, которая давала Грузии консультации по вопросам соответствия требованиям для вступления в НАТО и информировала элиту США о позитивных изменениях в стране, приближающих возможность вступления страны в альянс.

Отметим, что к моменту прихода к власти Михаила Саакашвили руководство Абхазии, по официальной отчетности, имело всего один контракт – с Яналом Кэзаном, который профессиональным лоббистом не является, – в 1997–1999 годах. В то время как до военного конфликта с Грузией было бы полезно как минимум иметь контракт с компанией, транслирующей в Вашингтоне позицию и Абхазии, и Южной Осетии.

В Грузии активно работают и другие американские НПО. В частности, Международный республиканский институт, который финансируется правительством США через Национальный фонд за демократию, и Центр политики безопасности, членами которых являются политики консервативного толка, представители военно-промышленного комплекса, чиновники силовых ведомств и другие.

В Украине действующие американские НПО не менее тесно связаны с правящей элитой и местным экспертным сектором. Например, в 2005 году – на следующий год после оранжевой революции – была запущена, с целью стимулирования демократических реформ и становления стратегического партнерства, Программа политического диалога Украины и США. Среди участников – украинские исследовательские структуры: Центр экономических и политических исследований имени Разумкова, Международный центр перспективных исследований, фонд «Европа-ХХI», Международный фонд «ВЁдродження» и др. Программа инициирована фондом «Украина–США», одним из учредителей которого является жена президента Украины и вице-президент фонда в 1991–1993 годах Екатерина Ющенко (Чумаченко).

В Украине работает также Национальный демократический институт (НДИ), председателем совета директоров которого является бывший госсекретарь США Мадлен Олбрайт. Институт финансируется через Агентство международного развития при Госдепе США и Демпартию. НДИ начал работать с партиями Украины в 1992 году. Он участвовал в финансировании сторонников оранжевой революции, поддерживал Блок Юлии Тимошенко, молодежную организацию ПОРА.

Директором Международного республиканского института, который с 1994 года работает в Украине и ведет программы в области развития партийной системы, наблюдения на выборах, поддержки молодежи, развития НПО и др., является сенатор Джон Маккейн. А бывший директор офиса Международного республиканского института в Москве Филипп Гриффин сотрудничал с лоббистом Полом Манафортом, который консультировал Партию регионов и ее лидера Виктора Януковича.

Председатель правления «Инициативы за глобальную справедливость» (ИГС) – экс-президент США Билл Клинтон. В феврале 2004 года в Киеве ИГС провели конференцию «Украина в Европе и мире» с участием Виктора Ющенко, экс-президента Чехии Вацлава Гавела и Мадлен Олбрайт. ИГС оказывали материально-техническую поддержку Ющенко во время его предвыборной кампании.

PR-компания Rock Creek Creative, с которой Ющенко сотрудничает с 2002 года (то есть сотрудничество началось за два года до оранжевой революции), в рамках ИГС оказывала нынешнему президенту Украины консультационно-техническую поддержку. Rock Creek Creative принимала участие в разработке информационной стратегии, бренда и политики для интернет-сайта оранжевой революции.

Вообще в ходе взаимодействия с политическими партиями американские НПО проводят активный «ресерчинг» и выявление потенциальных и многообещающих лидеров. Россия таких возможностей во многом лишена.

Некоммерческий сектор. Работа с элитами

В области работы с элитами пример Грузии опять-таки наиболее показателен. Здесь НПО не только обучили элиту, но и формируют ее, закладывают возможности для ее обновления.

В окружении Саакашвили наиболее влиятельна так называемая группировка Института свободы, которая состоит из членов или сторонников одноименного НПО, имеющего обширные связи в США и Европе – особенно среди политических и общественных кругов, которые занимаются экспортом демократических революций. Члены института работали на Саакашвили еще с 1995 года, когда он впервые появился на политической арене после возвращения из США. Институт был одним из главных архитекторов революции роз. После прихода Саакашвили к власти институт стал играть роль президентского «интеллектуального штаба».

После революции лидеры института и люди, ассоциированные с этим НПО, заняли ряд влиятельных постов: секретарь Совета национальной безопасности Александр Ломая, заместитель министра иностранных дел Гига Бокерия, мэр Тбилиси Гиги Угулава, министр внутренних дел Вано Мерабишвили и ряд других. Министр образования Грузии Гия Нодия и министр по делами реинтеграции Темур Якобашвили – также выходцы из неправительственного сектора, работали в исследовательских структурах.

Эффективность ограничена

Таким образом, для продвижения своих интересов США активно используют механизм работы неправительственных организаций, чего не скажешь о России. При этом НПО функционируют как альтернатива партиям и как источник их формирования в стране. НПО – это и кадровая скамейка для лояльных США элит, канал рекрутирования элиты в случае прихода к власти лояльного США президента.

Отметим, впрочем, что такой инструмент не безупречен с точки зрения эффективности. Он, как правило, работает в стране, где ослаблена центральная власть, деятельность некоммерческого сектора регулируется относительно либеральным законодательством, сравнительно невелики возможности силовых органов. По этим причинам американские НПО влиятельны в Киргизии, Грузии и Украине, менее влиятельны в Казахстане, Азербайджане. Практически не имеют влияния в Туркмении, Узбекистане, Белоруссии.

Важно отметить, что НПО и мозговые центры, завязанные на Госдеп, – это система с сообщающимися сосудами. Такая система не разработана в России (тем более что российские органы для работы в ННГ эти инструменты практически не используют). В США государственные специалисты по той или иной стране, региону или тематическому блоку вопросов нередко уходят в НПО, и наоборот. Многие бывшие послы США в постсоветских странах затем становятся видными экспертами, и их опыт оказывается востребован государством, причем институционально. В России уход чиновника в НПО воспринимается как ссылка. Да и работа в госорганах по постсоветскому направлению не считается престижной, несмотря на то что официально постсоветское пространство – это зона приоритетных интересов.

Лоббистские компании

Третий уровень – лоббистские компании (юридические, GR- и PR-компании). Рынок лоббистских услуг в США сильно развит. Здесь выделяется группа компаний, которая специализируется на продвижении интересов в так называемых развивающихся и третьих странах. К их услугам для защиты своих интересов в Вашингтоне часто прибегают лидеры постсоветских государств. Но, несмотря на большой интерес к этому сектору, его влияние нельзя преувеличивать. Он сильно зависим от Госдепа, других госорганов и в основном выполняет посреднические функции.

Отток кадров с госслужбы в лоббистскую компанию и обратно также возможен. Так, Элизабет Джонс, бывший заместитель госсекретаря по вопросам Европы и Евразии, работала специальным советником по Каспийскому региону, послом в Казахстане. С сентября 2005 года стала исполнительным вице-президентом лоббистcкой фирмы APCO Worldwide, которая, например, добивалась поддержки американскими политиками компании ЮКОС в ее конфликте с российскими госструктурами и представляла интересы российской SPI Spirits во время тяжбы с российским государством за права на водку «Столичная».

Элизабет Джонс входит в неформальную группу наряду с неоконсерватором Ричардом Перлом и демократом Ричардом Холбруком. Группа опирается на вице-президента Дика Чейни. Сама Джонс занималась имиджевыми программами поддержки президента Нурсултана Назарбаева в 2004 году. Эта группа предложила Вашингтону свое видение Казахстана как умеренного, светского и прозападного государства. В американской стратегии Казахстан должен стать моделью для стран Центральной Азии и других мусульманских государств. Результатом этого подхода явился отказ от смены правящей элиты Казахстана и установка на закрепление существующей модели управления. В сентябре 2006 года благодаря усилиям этой группы в ходе визита президента Казахстана Назарбаева в США вопросы демократии и прав человека в ходе переговоров не поднимались. Группа также активно поддерживала избрание Казахстана председателем ОБСЕ в 2010 году.

Другая группа, сформированная в рамках Национального комитета по американской внешней политике, консервативного мозгового центра, изучает Казахстан с 2004 года на регулярной основе. С 2005 года к этой работе подключился Фонд Эйзенхауэра. Исследования имеют целью выявление расстановки фигур внутри правящей элиты и их настроенность на сотрудничество с США.

Упомянутый Брюс Джексон в 2004–2005 годах прорабатывал возможность смены элит в Казахстане по украинскому сценарию. В этой работе участвовали Фонд Маршалла в Европе, Фонд Папандреу.

Партии и бизнес

Еще одна особенность, отличающая США от России, – большая роль партий в деятельности НПО. Поскольку эта деятельность, а также деятельность экспертных центров и лоббистских компаний в ННГ контролируется госорганами США, то расстановка сил здесь напрямую зависит от того, какая партия – Демократическая или Республиканская – находится у власти.

Например, многие из НПО, действующих в Украине, связаны с Демпартией. В перспективе прихода демократов к президентской власти их влияние может кратно возрасти.

Наконец – для США при продвижении интересов в ННГ политика важнее экономики. Если в России традиционно считается, что присутствие бизнеса в соседних странах может быть залогом политического влияния, то в США нет.

В Грузию последние годы в основном инвестировали российские, казахские и турецкие компании, но не американские. Однако, как мы видим, это не создало так называемого пророссийского политического лобби в грузинской политической системе. И такая закономерность наблюдаются фактически по всем ННГ.

Американский бизнес в ННГ приспосабливается к местной среде и играет по местным правилам. США ставят на политические (работа с НПО, гражданским сектором, партиями, оппозицией, СМИ) и административные (значительная роль Госдепа, Министерства обороны, спецслужб) инструменты.