Владимир Семенов
Советская власть приговорила малые города как оазисы мещанского быта.
Б.С.Угаров. Старый Торжок. 1985. Опубл.: В.С.Манин. Русская живопись ХХ в. Т.3. С-Пб., «Аврора», 2007
О роли российских городов в жизни страны мы говорили с Вячеславом Леонидовичем Глазычевым, профессором МАРХИ, членом Общественной палаты РФ.
– Мысль о том, что урбанизация у нас только начинается, для 99% наших читателей будет неожиданной.
– В России много веков экономическая деятельность осуществлялась вне городов – на ярмарках. Промышленная – либо в селах и в казенных слободах, либо – потом – в усадьбах и при усадьбах. Ижевск до 1917 года назывался Ижевским заводом. С началом индустриализации стали возникать новые жилые слободы. Разговоры о городе, конечно, были, но на самом деле речь шла просто об обеспечении рабсилы на новых заводах некоторой толикой жилья. Торговля, как известно, даже если де-юре была – де-факто все равно мануфактуру можно было получить только по талонам. Собственно городского сообщества быть не могло – было продолжение трудового коллектива.
Старые городки – мещанские, отчасти дворянские – стали развиваться всерьез только после реформы 1861 года. Когда имения окончательно перестали давать доход, их владельцы кинулись в эти городки – и возникла ситуация протоурбанизации, когда, скажем, в Старице на 8 тысяч жителей было 4 театра...
– Сейчас нет ни одного.
– Тогда была соответствующая публика, был спрос. В советскую эпоху эти городки были приговорены как оазисы старого мещанского быта. А новые – были слободы при предприятиях. Война укрепила эту структуру: эвакуированные предприятия осаживались на землю, туда, где была прежде всего электроэнергия. К ним пристраивалось жилье. Так возникла хаотическая структура большинства наших уральских и сибирских городов, которые до сих пор не удается «сшить» – они остаются суммой разрозненных слобод.
Гражданское общество отвергалось советской идеологией в принципе, а городское сообщество – это ведь его фундамент. Поэтому разговор об урбанизации, то есть о превращении некоторого скопища людей в домах, как-то расставленных вдоль каких-то улиц или дорог, в собственно города, начинается только с перестройкой и с изменениями 90-х годов. По бедности тогдашней эпохи это явление сначала приняло формы совершенно нэповские – лоточки, торговля с рук. Процесс этот сейчас уже дает новое качество. Города в этом отношении – сгустки человеческого капитала. И эти сгустки, особенно в крупных городах, начали всерьез реализовывать основную собственно урбанную функцию – торжища, места обмена информацией и места выбора занятия. А имеет к этому отношение промышленное производство или нет – несущественно.
– Эти человеческие связи стали возникать скорее в таком российском уникальном явлении, как дачный поселок. Там между собой договаривались вывозить мусор, а в Москве вывоз мусора как решался в мэрии, так и решается.
– Москва не город, а государство. Субъект Федерации, у которого есть губернская власть, – почему-то она называется мэрской. О ней можно говорить, как можно было говорить о Венеции XIV–XVII веков. – остров, ядро колониальной империи. С Москвой сейчас ситуация та же – московский капитал всепроникающий и захватывает земли Краснодарского края и земли от Карелии до Алтая. Говоря о российском городе, я имею в виду то, что идет от миллионников и ниже.
Сейчас мы наблюдаем интенсивную урбанизацию крупно-средних городов, их достройку. Они обрастают огромной инфраструктурой услуг – в любом крупном городе можно найти весь набор, который раньше характеризовал исключительно столицу. С менее крупными городами ситуация сложнее – они оказались в значительной степени в беспризорном состоянии. Местом торга они становятся с трудом, потому что не могут конкурировать с относительно близко расположенными городами средне-крупными. Местом производства перестали быть – производство в них было рождено советским типом милитаризованной индустриализации и носило условный характер. Естественно, что именно там в первую очередь предприятия падали жертвой неспособности адаптироваться к новым временам: они делали плохой продукт и не там, а никакого другого делать не могли. Не могли они стать и сервисными центрами для сельской округи – и по причине разоренности сельской округи, и по причине того, что затруднена их конкуренция с городами крупными. Поэтому – я вынужден это повторять вновь и вновь – будет счастье, если из трех малых городов до 20 года доживут в своем статусе два.
– А треть исчезнет?
– Не исчезнет с карты, но деградирует до уровня сельского поселения, утратит свой статус, что, кстати, быстро и происходит, когда муниципальные районы начинают поглощать свои бывшие города. Теряется самоидентификация горожан, что переживается ими невероятно тяжело. В ряде случаев, наоборот, идет такая игра, когда целый район вместе с его поселениями переименовывается в городской округ. Это активно происходит в Подмосковье, в Калининградской области, в ряде других мест. Идет война с малыми городами на их моральное уничтожение. Если Углич не получает статуса городского округа, то есть города в европейском смысле, а остается поселением (городское поселение г. Углич – так он сейчас официально называется) – он уничтожается не физически, а морально в первую очередь. И экономически – это означает, что он получает меньшую долю налогов, а собственный его бюджет ничтожен, и он вынужден кормиться с руки районного начальства. Попытки «восстания» в Угличе, связанные с тем, что глава района не признает мэра серьезным партнером, – это не частный случай, а общая проблема. Стандартная ситуация: в городе 30 тысяч, а во всем остальном районе 15. Закон утверждает, что муниципальные образования равны, начальство района по закону не выше начальства города, а с благословения большинства губернаторов все идет к тому, чтобы иметь все в подчинении районного начальства.
Так и разворачивается драма российской урбанизации. Какие города станут полноценными, а какие нет – еще под очень большим вопросом.
– Губернаторам не нужны малые города?
– Им и столицы региона не нужны как города. Сейчас опять готовится законопроект о реальной ликвидации местного самоуправления в городах – столицах субъектов Федерации. Он стоит на майской повестке в Госдуме.
– А как на это посмотрит ПАСЕ?
– Тут применяется обычный трюк – у нас как бы местное самоуправление на внутригородских территориях. Есть, например, закон о местном самоуправлении в городе Москве. У этих городских советов есть кроме фиксированной зарплаты какие-то мистические спортивные площадки, комиссии несовершеннолетних и еще какая-то ерунда. Их функция – быть символом наличия местного самоуправления.
Вот почему урбанизация только начинается. Урбанизация – это становление автономных городских сообществ, которые находятся с территориальными и государственными властями в партнерских отношениях. То есть решают все вопросы, кроме тех, которые не могут быть решены на местном уровне. Но для этого должны быть инструменты. А как Щедрин писал – жители к питанию склонны, но средств для оного не имеют.
– Но вот в Москве, хоть мы ее и не рассматриваем, средства вроде есть. В чем проблема?
– Жители Москвы продали свою свободу за чечевичную похлебку. Доплаты бюджетникам, пенсионерам┘ Создается ощущение благости. Начальство за нас думает и делает все правильно. И будь у нас сейчас выборы мэра-губернатора, он опять имел бы законное железное большинство.
– Но так не во всех миллионниках. Вот Петербург┘
– Он сейчас быстро догоняет Москву по большинству параметров. В других городах ситуация сложнее, потому что у них нет статуса субъекта Федерации и пока существует нормальное волеизъявление горожан, выбирающих мэра, который по Конституции не подчинен губернатору. А реальность не такова. Поэтому так оживилась борьба – особенно сейчас, когда контроль над землей является источником власти, и не только власти. Эта борьба в прошлом году приобрела форму охоты на мэров. Как правило, им инкриминировалось превышение полномочий плюс что-нибудь еще для надежности. Не то чтобы они все были ангелы. Но вот в Волгограде мэра в конечном счете судили за коробку патронов, без ружья, кстати, патроны потом куда-то исчезли. Предлоги находятся – взятка реальная, подставная, намерение взять взятку, как было в Тольятти┘
– В каждом таком городе три строительные фирмы, связанные с мэром или с мэром и губернатором. И доступного жилья не получается, хотя везде сейчас говорится о доступном жилье. Но как Кремлю воевать с 10 000 мэров?
– Совершенно необязательно нужна война с мэрами. Это вопрос, к городам и к местному самоуправлению имеющий лишь частичное отношение. Главное препятствие сегодня – это то, что на рынок строительства жилья нет выхода среднему бизнесу. Модель, навязанная московским строительным комплексом, – советских домостроительных комбинатов, которые делают то, что им удобно, – оказывается единственной. Войти в этот рынок без господдержки невозможно. Существует множество людей, готовых заниматься производством строительных материалов, с запатентованными технологиями – но у них нет стартового капитала. Должна быть поддержка в той или иной форме этого стартового капитала.
– Это монополизация доступа к земле┘
– Не просто к земле. Огромные коллекторы, перекачка за десятки километров. Вот Медведев под нажимом экспертов провозглашает необходимость индивидуального малоэтажного и прочего строительства – и выясняется, что инфраструктура в этом случае может быть существенно дешевле. Автономные системы канализации отечественная индустрия прекрасно выпускает, а спрос на них сейчас минимален.
– Считается, что обслуживание индивидуальных домов дороже, чем многоквартирных┘
– Миф. Лифт, насосы, которые должны гнать воду на высокие этажи, система обслуживания сложных технических устройств – это гораздо дороже, чем малоэтажное жилье. Вся одноэтажная Россия, которая сохранилась, до сих пор топит печку, ходит к колодцу и вообще-то не приветствует, когда ее пытаются выкурить в типовую квартиру. Апгрейд этой застройки – это колоссальный ресурс.
Речь не идет о том, чтобы в центре Москвы ставить одноэтажные домики. Но страна-то большая. В Голландии место есть для малоэтажного строительства, а в России нет? Значит, неправильно устроено главное. Государство, перекинув на муниципалитеты кучу обязанностей, но фактически не предоставив денег, не дало сделать первичную документацию, доказать ее элементарным образом, оплатить. Межевание не было завершено, права собственности не были закреплены, разделение между федеральными землями, региональными и муниципальными не было произведено.
На днях Конституционный суд принял очень важное решение – о признании регистрации на дачах. Это означает невозможность выкурить дачные кооперативы с их мест. И дает шанс на апгрейд этой застройки до другого цивилизационного уровня. Однако решение решением, но какая будет реальная борьба вокруг этого – можно только догадываться.
– Городам будут помогать, если у них будет генплан застройки. А города говорят – у нас нет генплана застройки, потому что нет денег.
– Я член наблюдательного совета Фонда содействия реформе ЖКХ. У этого фонда очень приличное руководство. Он действует с января. За 3,5 месяца Центральный банк не положил на депозит так называемые временно свободные средства! Есть прямой закон о фонде. В нем черным по белому сказано – свободные средства должны быть максимально защищены от инфляции. А ЦБ требует постановления правительства о процедурах передачи. На самом деле нужно просто открыть счет. И каждые сутки за это время – только за счет инфляции – растворялся в воздухе один стоквартирный дом. То есть 100 дней – это 10 000 семей. Это не политика, это абсолютная непригодность нашего управления к быстрому эффективному действию по реализации законных решений, к работе на задачи развития. Мотивация минимальна, украсть эти деньги почти невозможно – так они обложены правилами игры – и вот результат.
Пропорция, по которой распределены средства между Центром и регионами, не имеет, конечно, никакой политической мотивированности, при назначаемости губернаторов это бессмысленно, но федеральные ведомства, занимающие позицию хана, к которому ползут за копеечками, не желают ущемления своих колоссальных возможностей. А с другой стороны – города не признаны как главный движитель экономики. Хотя они производят 2/3 ВВП. Средства размазываются по территориям – городским и негородским, на среднестатистические головы, а федеральная картина мира городов не видит вообще, она видит только субъекты Федерации. И поэтому главный производитель оказывается в роли сиротинушки. То, что там строится, – это строят частные инвесторы.
– Производить и платить людям должны частные инвесторы┘
– Да, но из налога на прибыль ни копейки в город не попадает. В города идет небольшая часть от налога на белые зарплаты – городской округ получает 30%, а городское поселение 10% – и на землю, каковая до сих пор толком не поделена, не оформлена, и собрать эти налоги невероятно трудно. Налоговая инспекция абсолютно безразлична к интересам муниципалитетов, занята только сбором налога на прибыль и НДС. Налоги на землю во множестве районов в прошлом году вообще не собирались – раньше их собирали местные власти, а теперь должны собирать налоговые инспекции, которым, повторю, не до того. Раньше-то староста в деревне обходил с тетрадочкой. Раз зайдет, два зайдет, три зайдет – и копеечку рано или поздно соберет┘
– Когда были созданы такие условия?
– 131-й Федеральный закон, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс – они лишили муниципалитеты даже права знать об экономической деятельности предприятий на соответствующей территории. Убыточное или цветущее предприятие – города этого не знают, а кроме того – с этого ничего не имеют.
– Надо что-то кардинально поменять. Что?
– Спасти все города в ближайшее время нереально – нужна настоящая инвентаризация их состояния, а у нас статистики муниципальной нет, ее в 90-е годы прикрыли. Есть данные только по субъектам Федерации. Первое – нужно восстановить нормальную статистику, дополнить ее зондажными исследованиями, которые могут произвести, скажем, университетские сообщества. Понять, кто как живет на самом деле. Нужны данные о строительстве нового жилья, о регистрации автомобилей, о том, сколько люди тратят на мобильные телефоны. Второе – необходимо изменение налогообложения: часть средств должна оставаться на месте. Как только вы хотя бы налог с продаж даете вместо НДС – любой мэр будет заинтересован в том, чтоб у него росли объемы торговли. Это относится и к ряду других налогов. И самое существенное – это, конечно, мыслительный сдвиг. Когда город будет включен в картину мира федеральных ведомств – тогда может идти разговор о переменах. И последнее – из этого вытекающее – нужно государство граждан.
– Это проблемы, связанные с вертикалью? Или они возникли еще в 90-е?
– Предыдущий закон о местном самоуправлении давал «живым» муниципалитетам больше возможностей. Новый закон, действующий уже 4-й год, – причем введение его в действие было растянуто на переходный период до 2009-го – прошелся по стране, как культиватор: вспахал там, где вообще ничего не было – в Татарстане теперь хотя бы номинально присутствует местное самоуправление, – но и срезал все головки, которые поднимались выше общего уровня. Налогами и правами. Муниципалитеты лишились права на хозяйственную деятельность. Сами вкладывать, создавать фонды и прочее они по новому законодательству не могут. Им велено избавиться от всей муниципальной собственности. Даже крупнейшие города по закону лишены права на стратегическое планирование. Генплан в Екатеринбурге вы можете делать. А основания для генплана разработать не можете. А без генплана не дают деньги под муниципальное жилище┘ Нужна очень серьезная реконструкция системы управления.
