Управляемость и управление

– Как могут эволюционировать отношения между Центром и регионами после окончания избирательного цикла?

– Безусловно, ключевым событием следующего года станет смена президента. Глава государства определяет стратегический курс в сфере региональной политики и производит – среди других кадровых назначений – назначение губернаторов. В российской политике повелось, что каждые президентские выборы приводят к существенным изменениям в отношениях между Центром и регионами. И даже тот же самый президент, избравшись на второй срок, меняет концепцию отношений с регионами по сравнению с первым сроком. Особенности же нынешней ситуации определит то, в какой мере будет воспроизводиться «двуглавая» схема управления страной – с участием как нового президента, так и Путина в роли главы правительства.

Быстрых системных изменений в отношениях между Центром и регионами не произойдет. Преемник представляет команду Путина и привык работать в условиях властной вертикали. С его стороны было бы нелогично эту вертикаль демонтировать, тем более что ее можно использовать для укрепления собственных политических позиций. Но корректировка возможна – например, не исключено, что произойдет определенная либерализация отношений в сфере региональной политики. Во-первых, Медведев имеет реноме политика, склонного к компромиссам; во вторых – существует объективная потребность «ослабить гайки» во властной вертикали. По крайней мере нового ее ужесточения и, скажем, отмены федерализма скорее всего не будет. По большому счету это уже никому не нужно, а побочных эффектов вызовет множество.

Более важны вопросы кадровых изменений и в связи с ними – контроля финансово-экономических ресурсов со стороны тех или иных групп в Центре и на местах.

– В чем может заключаться либерализация?

– Скорее всего, будет приостановлено наступление государственной власти на местное самоуправление. Это самый простой путь, где можно при этом набрать политические очки. Разговоры о назначении мэров прекратятся, и будет заявлена государственная поддержка местного самоуправления. Эта поддержка может найти отражение в перераспределении финансовых средств в пользу муниципального уровня. Основы тенденции уже заложены Путиным, который дал определенные обещания муниципалам относительно налогов – Медведеву останется продолжить эту линию.

– А отношения с губернаторским корпусом?

– Здесь ситуация сложнее. Она во многом уже зафиксирована – в подавляющем числе регионов губернаторы назначены на четыре-пять лет и, соответственно, имеют полное право работать и при новом президенте – до 2010–2012 года. С этой сферой связаны и проблемы «двуглавой» схемы управления: отношения с губернаторским корпусом до сих пор выстраивались не просто президентом России, а непосредственно Путиным, который назначил основную часть губернаторов. Губернаторы, со своей стороны, активно Путина поддерживали, многие выступали за третий срок. Путин после 2008 года попытается сохранить в каком-то новом виде свои отношения с губернаторским корпусом, «дарить» преемнику этот ресурс, я думаю, он не захочет. Другими словами, Путин ревниво отнесется к тому, что губернаторы начнут менять портреты в своих кабинетах. Он, видимо, предпочтет, чтобы портретов было два.

Поскольку Путин станет главой правительства, то значительная часть взаимоотношений с губернаторами – экономические, межбюджетные связи – будет замкнута на него, именно к нему будут ходить за деньгами. Это очень важный ресурс влияния будущего премьера. Поскольку почти все губернаторы состоят в ЕР, отношения с ними можно выстраивать и по партийной линии.

Соответственно, у Медведева вряд ли будет большое пространство для маневра. Не думаю, что ему будет позволено провести сколько-нибудь серьезную кадровую ротацию. Не только потому, что губернаторы уже назначены – хотя, забегая вперед, можно предположить: если Медведев проработает до 2012 года, то незадолго до следующих президентских выборов именно ему придется назначать основную часть губернаторов, и интересная интрига с этим, несомненно, будет связана. Но сейчас роль ограничителя будет играть Путин. Большого количества добровольно-принудительных отставок, а тем более прямых увольнений в 2008 году не будет. Хотя способ продемонстрировать свою власть над региональными элитами Медведев должен найти. Может быть проведено некоторое количество резонансных отставок, которые скорее всего будут согласованы с Путиным.

– Сегодня отношения Центр–регионы – это скорее иерархия административного подчинения. Возможна ли более «политическая», нежели административная система взаимоотношений?

– В России каждый глава государства стремится оставить свой след в истории. Можно ожидать, что, несмотря на все ограничения, которые будут у Медведева, он тоже попытается инициировать реформы. Скорее всего он еще сам до конца не знает, какими они могут быть и в какой сфере произойдут. У него вряд ли есть стратегический план. Но российская практика показывает, что проще всего реформы инициировать как раз в региональной политике: регионы податливы и понимают, что такое иерархия. Если реформы соответствуют местным интересам, то воспринимаются на ура; если нет – регионы все равно вынуждены с ними считаться, потому что понимают силу Центра. Маловероятно, что реформы в этой сфере произойдут в 2008 году. Но возможно, что предпосылки для них уже возникнут.

– Путин как раз начинал свою деятельность с реформы отношений с регионами.

– Верно. Но поскольку Медведев долгий период, а возможно, и все время будет зависеть от Путина, я не думаю, что он так же резко начнет изменения, как Путин, когда тот сменил Ельцина. Однако тенденция может обозначиться уже скоро. Начнется, возможно, более широкое публичное обсуждение направлений, в которых должна развиваться региональная политика. Количество этих публичных обсуждений может перерасти в качество, то есть в четкий план. Он сформируется в перспективе двух-трех лет. Возможно – как раз к тому моменту, когда истекут полномочия большинства действующих губернаторов, назначенных Путиным, и нужно будет проводить серьезную ротацию.

У Медведева не будет задачи укрепления личной власти – или он не сможет эту задачу решить. Поэтому в отношениях между Центром и регионами произойдут свои изменения – появится несколько адресов, по которым регионы должны будут в связи с разными вопросами обращаться. Между этими адресами будет своя конкуренция, а здесь и публичная политика появится. И региональная политика, соответственно, станет более конкурентной. Притом очень многое будет решаться и делаться спонтанно. Апробировать меняющуюся систему отношений придется на ходу. Никто не в состоянии просчитать, как она будет работать, особенно учитывая важность для региональной политики – помимо политических институтов – межклановых и личностных отношений. В итоге может получиться модель, устройство которой сложно предугадать, но она возникнет в результате естественного хода событий. Различные центры силы – в Москве и регионах, – пробуя себя в чуть более конкурентном и публичном поле, будут усиливаться и смогут менять конфигурацию отношений. Роль регионов и региональных элит в этой ситуации может даже возрасти.

– Какова потенциальная опасность для Центра возможного укрепления регионов?

– Роль регионов вырастет не до такой степени, чтобы стать опасной. С переходом к назначению губернаторов Центр полностью уверен в их лояльности. С региональными элитами, как обычно, будут умеренно заигрывать, потому что именно они контролируют региональный ресурс на местах. Если на федеральном уровне вдруг появятся конкурирующие центры силы, то губернаторы могут оказаться в положении слуг двух господ. В таком положении есть своя прелесть, на нем можно заработать немало очков. Но с ним для губернаторов, несомненно, будут связаны и риски.

– А сейчас существуют проявления того, что Центр считает возможным дополнительно поддерживать регионы и давать им чуть больше самостоятельности?

– Да. Например – создание инвестиционного фонда и принятие решений по финансированию крупных проектов, которые, в сущности, являются региональными. Путь «распечатывания» государственных общефедеральных фондов и передача этих денег в регионы, наверное, единственный для нынешнего политического режима. Усиление контроля над расходованием средств дает Центру возможность дополнительного пиара: виновные, которые разворовывают предоставленные средства, наказываются. Это выигрышная схема, которой всегда может воспользоваться новый глава государства.