Перестройка треугольника

Общество должно само предъявлять запрос на модернизацию.
Барт Ван дер Лек. Возвращение с фабрики. 1908

Александр Александрович Аузан – президент Института национального проекта «Общественный договор», член Совета при президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, заведующий кафедрой прикладной институциональной экономики экономического факультета МГУ им. Ломоносова, профессор. Один из крупнейших институциональных экономистов имеет ярко индивидуальный, но при этом высокопрофессиональный взгляд на стратегии развития страны. Это не частое сочетание.

– Чем ваш последний коллективный труд отличается от большинства программ, которые создавались в 1980–2000-е годы?

– Обычно от таких программ ждут набора мер. Эксперты могут предложить сколько угодно мер, причем достаточно разработанных и разумных, только по опыту предыдущих реформ мы знаем, что они не будут реализованы. Полгода мы наблюдали за реализацией разных программ, в том числе тех, в создании которых сами принимали участие. Мы попытались ответить на вопрос: отчего какие-то меры реализуются, а какие-то нет? И выделили три препятствия, которые не позволяют грамотному эксперту реализовать через правительство те меры, которые он ему порекомендовал. Это начальники, население и враги.

Что касается начальников. Руководитель страны связан с теми или иными группами, структурами, организациями. Он находится под их воздействием, обобщает и проводит их интересы. Поэтому его целевой выбор может отличаться от взглядов эксперта. А целевой выбор всегда будет происходить – есть ситуации, когда нужно определить приоритеты. Скажем, рост влияния страны в мире – довольно дорого в нынешних условиях. Модернизация промышленности – очень недешево. Подъем уровня жизни населения или, например, создание хорошо работающих институтов судебной системы, начального и среднего образования – тоже дорогая задача. Денег на все не хватает – нужно принимать целевую установку.

Мы учли это первое ограничение следующим образом: посмотрели на факторы, которые определяют, какие стратегии вообще могут существовать. На основе социологических данных мы определили точки консенсуса: с чем согласны широкие слои российского общества, то есть самые разные группы. Точек очень высокой степени согласия оказалось всего восемь. Например, все согласны, что страна должна быть территориально целостной. Все согласны, что должен происходить рост благосостояния на разных уровнях. Что верховная власть должна быть выборной. Что рынок как механизм должен существовать, но при этом корректироваться. Все или многие согласны, что социальные блага – образование, здравоохранение – должны быть принципиально бесплатными; это ново, еще пять лет тому назад здесь были сильные расхождения. Все признают, что разрыв в доходах чрезмерный, нужно его сокращать.

Те стратегии, о которых мы говорим, лежат в рамках этой зоны консенсуса. Но ресурсы ограниченны, нельзя одновременно реализовать все задачи; некоторые из них конфликтуют между собой.

– Какие стратегии выделяются?

– Рабочее название первой стратегии – «стратегия рантье». Например, Кувейт или Объединенные Арабские Эмираты создали очень неплохие системы социальной поддержки. Эта стратегия стимулируется проблемой социальной несправедливости: разрыв в доходах такой же, как в США, а возможности вертикальной мобильности – как в Бразилии. Подняться вверх очень сложно. Нельзя ли нам функционировать, как Объединенные Северные Эмираты? Какой-то ресурс для распределения между группами населения, конечно, есть. Но у нас экспортируется 3–4 тонны углеводородов на душу населения, а в Кувейте и ОАЭ – 30–40.

Вторая – стратегия мобилизации. У нас сегодня есть конкурентоспособные отрасли промышленности. В основном это два комплекса – топливно-энергетический и оборонный. Если мы начинаем серьезное вложение ресурсов в эти сектора, они, наверное, будут лучше продвигаться на мировом рынке и обеспечат стране доминирующие позиции. Но и у этого направления есть риски. В течение десяти лет обязательно произойдет третий «нефтяной шок» или перспективными окажутся совсем другие отрасли промышленности. Такое распределение денег также повлияет на отношения между регионами – разрыв между ними будет усиливаться. И здесь есть как возможности, так и минусы.

Третья стратегия у нас называется «инерционной». Это нынешняя стратегия, образно она выражается словами Леонида Григорьева: утром вы поддерживаете население, днем вкладываетесь в промышленность, вечером занимаетесь модернизацией – или утром занимаетесь модернизацией, днем поддерживаете население, вечером вкладываетесь в промышленность. Это не результат сознательного выбора, это результат баланса сил. И этим надо дать, и этим, всем не хватает, но вроде бы удается поддерживать баланс. Продвижение происходит, но очень точечное. Модернизация идет в отдельных секторах, в специально оборудованных экономических зонах.

Теперь о модернизации, это четвертая стратегия. Она, конечно же, представляется нам предпочтительной, но я буду говорить о ее недостатках. Чтобы проводить комплексную модернизацию, нужно вкладываться в две вещи: в создание институтов, в том числе в судебную и образовательную систему, и в инфраструктуру – дороги, телекоммуникации. Это вариант является высокоэффективным, но эффективность его отложена. Она не проявится на следующий день. В этом и есть слабость такой стратегии. Но по достижении первых результатов появится возможность достигать сразу нескольких целей – например, одновременно наращивать благосостояние и максимизировать положение страны в мире: речь пойдет уже не о положении нефтегазовой державы, а о возможной позиции интеллектуального лидерства страны.

Выбор целевой стратегии – это не такой выбор, когда есть один правильный путь и масса неправильных. Каждый из предложенных вариантов имеет свои преимущества и недостатки. Выбор делается исходя из того, что вместе с плюсами вы покупаете и минусы. В новой институциональной экономической теории это называется дискретная институциональная альтернатива. На определенный вариант нужно решиться и собрать под него поддержку, нужно строить коалиции.

– Как обеспечить поддержку?

– Перехожу к препятствию номер два – к населению. Эксперты знают, по каким законам жизнь устроить. А население-то эти законы исполнять не хочет, то протестует против такого хода реформ, сякого рода реформ, требует чего-то совершенно другого. Мы в отличие от тех, кто занимался проектированием ранее, все эти факторы заводили внутрь программы. Мы можем предсказать, как те или иные группы отнесутся к тем или иным вариантам стратегии. Для этого существуют такие направления, как новая политическая экономия, теория коллективных действий, теория общественного выбора, существует ряд математических моделей. Такие категории, как пороги, критические массы, уровни активности, специфические активы группы. В рамках подготовки работы были проведены исследования широких и элитных групп интересов в России. В том числе – исследованы доминирующие узкие частные и государственные группы интересов. В широких слоях населения выделены именно активные группы. Когда говорят: 60% населения чего-то хотят или не хотят, то для социолога это аргумент, а для экономиста – нет. Если они раздроблены, заняты в малозначимых отраслях, у них нет ресурса коллективного действия, то здесь надо ставить понижающий коэффициент. И наоборот – мы помним, какой эффект был от выступлений шахтеров. А это численно не самая большая группа работников. Сегодня у определенных объединений инвалидов, пенсионеров большой ресурс коллективного действия. В 2005 году они сумели повлиять на ход социальной реформы. Или автомобилисты. Вроде бы частное явление, но их потенциал определяется мобильностью, налаженными внутренними связями, способностью протестовать и тем самым воздействовать на судебные и законодательные органы. Это маленькие группы, которые надо принимать в расчет.

Фактически для каждой из стратегий складывается своеобразная коалиция групп. Наш материал поэтому так и называется – «Коалиции для будущего». Речь идет, конечно, и о группах частного и государственного капитала. И под каждую из стратегий возникают комбинации групп. Для презентации мы строили схему, где были выделены 11 субъектов, но на самом деле их десятки и сотни. Эта таблица иллюстрирует только то, как по-разному соберутся коалиции под разные вопросы. Можно было бы произвести другую выборку.

– Третье препятствие – враги┘

– Любая реформа кому-то наносит ущерб, враги будут всегда. С ними необходимо вести диалог, находить варианты, снижающие сопротивление. В основу наших разработок положена категория компенсации. Это тоже нечто принципиально новое. Компенсация не в узком понимании – дать денег тем, кто против, чтобы они были за. Скажем, есть другие вопросы, которые важны для этой группы и которые не противоречат целям программы, – они будут решены в пользу этой группы. По такой схеме всегда в правительстве лоббировались вопросы группами компаний, отраслевыми группами. Бывает компенсация статусная: вы теряете в экономическом положении, но сохраняете общественный статус, возможность высказывать свое мнение. Бывает компенсация в виде отсрочки тех или иных мер. Этот механизм использовался при планировании административной реформы в 2003 году.

– Каковы прогнозы относительно выбора стратегии?

– По прогнозам – а они носят не чисто экономический, а политико-экономический характер, – результаты не очень утешительные. По 20% у вариантов «рантье» и «мобилизация», 50% – у инерционного варианта и только 10% – у модернизационного. Очень трудно построить поддержку проекта, который дает серьезные эффекты в будущем, но не дает больших выигрышей на ближайшие годы. Такова динамика социального капитала в стране, таковы нормы доверия, горизонты планирования – люди думают не на 20 лет вперед, а на год.

Выбор стратегии зависит и от того, в какой форме произойдет смена власти в 2007–2008 годах. Если это будет острая конкуренция, то вырастает вероятность крайних вариантов, потому что кандидаты начинают давать обязательства тем или иным группам, собирать коалиции. Если конкуренции нет – возрастет вероятность инерционного варианта. Пока вопрос о том, кем представлен на политическом поле вариант модернизации, не имеет однозначного ответа.

– Расскажите поподробнее о стратегии модернизации.

– В основе модернизационного варианта лежит тип взаимодействия общества, власти и бизнеса, который кардинально отличается от того, что был в последние годы. Фактор, более всего сдерживающий процесс модернизации страны, – состояние российской государственности. Управление, устройство основных государственных институтов, само государство нуждается в очень серьезной модернизации. Население это сознает – посмотрите на рейтинги доверия парламенту, правительству, суду, милиции, армии. Если каналы проложены неправильно, то сколько денег по ним ни пусти – они все равно не придут туда, куда надо. Поэтому деньги нужно прежде всего вложить в создание системы правил. А это и есть институты. Судебная система, образование, здравоохранение, государственные институты. Без этого изменения правил все остальное будет неэффективно.

Требуется также серьезная перестройка отношений внутри треугольника государство – общество – бизнес. Сейчас основание этого треугольника – миф. Бизнес говорит – наше дело деньги зарабатывать, прибыли получать, налоги платить, и больше нас ничего не касается. Это миф. Эти налоги платят, те не платят, деньги зарабатывают с помощью административного ресурса. Власть – якобы постоянно печется о благе народа. На самом деле там идет конкуренция ведомств и финансовых групп, я уж не буду говорить про коррупцию. И общество у нас в плачевном, раздробленном состоянии. Прежде всего по уровню накопления социального капитала, то есть по уровню доверия в обществе – а это его основа. 77% населения по опросу Левада-центра на вопрос: «Можно ли верить людям?» – отвечает «нет».

Как перестраивается этот треугольник? Заявка на модернизацию должна идти от общества. Оно должно предъявлять спрос на то, что требуется от государства, а модернизация государства должна быть направлена на то, чтобы властные институты были способны этот запрос воспринять и ответить на него определенным предложением.

Государство оказывает услуги. А оно знает, какие услуги надо оказывать? Нынешняя административная реформа показывает, что нет. Разрабатывается административный регламент, к нему уже приписываются стандарты оказания услуг, причем непонятно, нужна эта услуга или не нужна. Надо сначала понять, чего мы хотим от государства, а потом писать административные регламенты. То же касается налоговой политики.

У нас есть конкретные предложения относительно того, как повернуть эту конструкцию. Они основаны на свежем опыте, который опробован в Ирландии, Франции, Италии.