Финансовые потоки и конституционные принципы

Хотим мы того или нет, но сегодня роль бюджета в жизни нашей страны огромна. Бюджетные финансовые потоки – один из механизмов, призванных удерживать вместе 89 столь разных регионов, образующих Российскую Федерацию. Госстроительство, однако, не является прямой задачей бюджета. В первую очередь он обязан обеспечивать условия для достойного существования граждан и выравнивания региональных различий. Понятно, что это требует возможности эффективно управлять финансовыми потоками бюджета – и не только из Центра, но и на местах. Поэтому поиск оптимальной структуры межбюджетных отношений и адекватного бюджетного механизма не прекращается. Увы, он не всегда выводит на правильную дорогу.

Не случайно недавно администрация Санкт-Петербурга, Законодательное собрание Красноярского края, Красноярский краевой суд и Арбитражный суд Республики Хакасия инициировали и направили в Конституционный суд РФ запросы относительно соответствия Конституции РФ некоторых норм, содержащихся в принятом в 1998 г. Бюджетном кодексе РФ. Регионы оспаривают ст. 155, говорящую об обслуживании Банком России счетов бюджетов, и ст. 156, регулирующую порядок осуществления кредитными организациями отдельных операций со средствами бюджета.

Бюджетный кодекс РФ определяет организационно-юридические принципы всей бюджетной системы страны. Очевидно, его соответствие российской Конституции предполагается изначально. Однако именно отсутствие этого соответствия в тех самых статьях стало предметом указанных выше обращений. Дело в том, что, наделяя Банк России исключительным правом обслуживания счетов субъектов и муниципалитетов, законодатели искусственно нарушили целостность системы единой структуры, называемой финансы государства, отстранив от работы с этим национальным ресурсом коммерческие банки, оставив лишь ЦБ в качестве монополиста в данной области. Помимо экономической ущербности такое решение противоречит закрепленным в Основном законе принципам свободного перемещения финансовых средств, поддержки конкуренции и запрета монополизации.

Кроме того, Конституция РФ устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и сфер ее совместного ведения с субъектом субъект обладает всей полнотой государственной власти, в частности, в отношении имущества, находящегося в госсобственности, то есть в том числе бюджета. В Гражданском кодексе прописано, что за субъектами РФ закреплено право владения, пользования и распоряжения их имуществом – то есть им предоставлена свобода действий в отношении того, как, где и на каких условиях держать бюджетные средства – лишь бы расчеты производились по законным и прозрачным каналам. Но здесь Бюджетный кодекс фактически устанавливает запрет на использование тех каналов, которые предлагают коммерческие банки. А это, по сути, ограничение прав субъектов по владению, пользованию и распоряжению принадлежащей им собственностью.

Для привнесения конституционного порядка в эту сферу и были подготовлены поправки к ранее названным статьям Бюджетного кодекса. При этом оговариваются конкретные требования к обслуживанию бюджетов в банках, например, бесплатность расчетно-кассового обслуживания или, напротив, платность привлечения этих средств. А ведь ЦБ не начисляет проценты на остатки на бюджетных счетах, так что в случае принятия поправок регионы получат дополнительный источник пополнения бюджета. Это не будет лишним ни для одного из 89 субъектов Федерации, особенно для дотационных, которых 80%. Еще одним безусловно положительным фактором в случае допуска коммерческих банков к обслуживанию бюджетов станет наличие конкуренции, что позволит повысить привлекательность предоставляемых банками условий обслуживания.

Более того, у коммерческих банков уже есть опыт успешной работы с бюджетными средствами в рамках поправок к БК. А корректную оценку их финансовой устойчивости как раз и должен обеспечить ЦБ. В.Геращенко считает, что «в настоящее время опыт работы ЦБ РФ по надзору за устойчивостью банков показывает, что Банк России может установить такие критерии отбора банков для обслуживания бюджетов, которые исключат попадание туда ненадежных кредитных организаций». А уж Виктор Владимирович знает, что говорит.

Таким образом, работа через коммерческие банки позволяет субъектам дополнительно пополнять свои бюджеты за счет доходных продуктов, которые банки предлагают своим клиентам. Безусловно, бюджет – клиент специфический в том отношении, что распоряжающийся им орган не может себе позволить какой-то доли риска в совершаемых операциях. Как минимизировать риски – показывает опыт Санкт-Петербурга. Администрацией Санкт-Петербурга проведен конкурс с соблюдением всех требований антимонопольного законодательства, на основании которого были выбраны уполномоченные банки, в которые и были размещены свободные бюджетные средства в рамках депозитных договоров. Данный аспект бюджетной работы нашел свое отражение в поправках к ст. 236 Бюджетного кодекса, которая сегодня почему-то прямо запрещает такие операции.

«Стране нужна мощная национальная банковская система, – отметил В.Геращенко. – Темпы роста активов банковской системы в прошлом году были очень неплохими. Но стоящие в повестке дня экономические задачи требуют их ускорения. Для этого необходимо прежде всего увеличивать ресурсы банков в разы. На сегодняшний день потенциальных источников этих ресурсов только три: средства населения, пенсионные средства и средства бюджетов. Мне понятно желание Минфина РФ сберечь, сохранить государственные средства. Но простой путь – спрятать их в отдельную «банку» – неэффективен. И решать эту проблему необходимо. Хотя работа эта непростая, требующая своей методологии и целого комплекса эффективных организационных мероприятий».

Рассматривающийся же в настоящее время вопрос о принятии Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений», по мнению В.Геращенко, «может существенно изменить финансовые потоки в России, а соответственно и ситуацию на финансовых рынках». Кодекс (конституционность ряда статей которого и так подвергается сомнению) предлагается дополнить положением, по которому кассовое обслуживание исполнения бюджетов Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. Тем самым оно фактически наделяется правом санкционировать расходы не только применительно к федеральному бюджету, но и к бюджетам всех уровней. Для выполнения функций единого доходно-расходного центра в соответствии с предлагаемым законопроектом Федеральное казначейство должно стать важнейшим финансовым институтом страны по объему средств, которые будут находиться в его ведении, по объему расчетных операций и должно начать выполнять функции кредитных организаций. А это приведет, по сути, к превращению его в государственный банк-монополист с широкими контрольно-распорядительными функциями. Для коммерческих банков это будет означать сужение возможностей развития из-за сокращения ресурсной базы. Да и сами регионы почувствуют, насколько менее динамично пойдет реализация их программ социального и экономического развития, отданных в руки нового финансового монстра.

Кто понесет ответственность за создание предпосылок отделения финансов сектора государственного управления от финансового сектора реальной экономики, подрыв стабильности финансово-бюджетной системы и единства экономического пространства России?

Непросто сочетать бюджетный федерализм с выстраиваемой вертикалью государственной власти. Но нужно. Системы, особенно сложные, для своего существования нуждаются в равновесии. Равновесие на одной точке очень шатко. Так ведь можно опереться на 89! Не воспользоваться этой возможностью достижения баланса, оставив без законодательной и правоприменительной коррекции действующий Бюджетный кодекс равносильно общенациональному подрыву права собственности и целостности российской системы финансов.