Юрий Алексеев Судя по всему, мы стоим на пороге сенсации. Впервые в истории российского парламентаризма в Верховном суде должен рассматриваться иск регионального парламента к федеральному. В качестве истца выступает Сахалинская областная Дума, которая выступила с законодательной инициативой по совершенствованию гласности в законе о СРП. Этот законопроект был даже принят Государственной Думой в первом чтении, но затем, как полагают сахалинские депутаты, в нарушение множества процедурных норм регламента Госдумы и Конституции РФ был завален.
В результате никто так и не понял, чего добивались сахалинцы и почему их инициатива не вызвала поддержки у коллег высшего законодательного органа. Ведь в самом начале комитет Госдумы по природным ресурсам и природопользованию поддержал концепцию сахалинского законопроекта, "принимая во внимание высокую значимость создания равных открытых законодательных процедур представления прав пользования недрами", несмотря на отрицательный отзыв правительства.
Казалось бы, после этого все должно идти как по маслу. После принятия в первом чтении комитет по природным ресурсам и природопользованию должен был доработать законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении. И вот дальше началось самое интересное. Вместо того чтобы соблюсти процедуру рассмотрения документа - как положено изучить и обобщить внесенные поправки, сгруппировать их по статьям законопроекта, рассмотреть на заседании комитета, свести в таблицы поправок, рекомендуемых к принятию или отклонению и т.д., и наконец проголосовать за или против, комитет выносит на голосование лишь предложение о постановке вопроса перед Государственной Думой о возвращении законопроекта в первое чтение, ссылаясь на отрицательный отзыв правительства, тот самый, который при первом чтении не сыграл своей роли.
Тем самым, как считает один из главных инициаторов законопроекта депутат Сахалинской областной Думы Сергей Пономарев, продемонстрировано явное неуважение к мнению всех сахалинских депутатов.
Очередное рассмотрение законопроекта в первом чтении было назначено на 24 апреля 2002 года. Депутат Пономарев обратился к членам Совета Госдумы с просьбой ввиду существенных нарушений регламента снять с рассмотрения данный законопроект и, несмотря на возражения комитета по природопользованию и природным ресурсам, смог отстоять позицию облдумы в этом вопросе. Совет поручил комитету по регламенту Госдумы еще раз изучить законопроект, ознакомить с предложенными поправками всех депутатов и только после этого рассмотреть законопроект на совете Госдумы.
В поддержку законопроекта среди депутатов Госдумы было распространено обращение сахалинских законодателей за подписью и.о. председателя облдумы Любови Шубиной. Сахалинских коллег также поддержали депутат Иван Ждакаев, заместитель председателя Госдумы Георгий Боос, представитель президента Александр Котенков, заместитель председателя Госдумы Владимир Жириновский и сам председатель Госдумы Геннадий Селезнев.
Комитет по природным ресурсам и природопользованию и его аппарат старались противодействовать дальнейшей подготовке законопроекта ко второму чтению и выступили против передачи его в комитет Государственной Думы по информационной политике. На этом, как говорится, все и успокоились.
Казалось бы, законопроект как подготовленный к рассмотрению во втором чтении с нарушением регламента не должен был включаться в повестку для рассмотрения Госдумой. Но его включили. Специально по этому поводу в Москву был откомандирован Сергей Пономарев, но ему как представителю субъекта законодательной инициативы на пленарном заседании Госдумы даже не дали слова. Рассмотрение законопроекта прошло формально, и он был отклонен. Депутаты Сахалинской облдумы нашли в нем нарушения, а нежелание выслушать вторую сторону сочли оскорблением регионального законодательного органа и обратились в Верховный суд.
Так чего же испугались федеральные законодатели и в чем суть предложений Сахалинской областной Думы?
- Этот законопроект является фактическим обобщением практики применения соглашений о разделе продукции, которая в нашей области идет с опережением с 1994-1995 годов, когда закон "О соглашениях о разделе продукции" еще не был принят, - рассказывает Сергей Пономарев. - Ничего сверхъестественного мы не требуем. Наша идея довольно проста. Она заключается в том, что обязательной официальной публикации подлежат сведения о сторонах соглашения, условиях и порядке раздела произведенной продукции между сторонами соглашения, о налогах и платежах при исполнении соглашения.
Почему мы считаем эти вопросы важными? Дело в том, что при заключении соглашения "Сахалин-2", которое по времени шло первым, были достигнуты так называемые условия конфиденциальности этого соглашения. И когда мы попытались установить, с кем Российская Федерация заключила данное соглашение, сколько там задействовано физических лиц, какой уставной капитал, где зарегистрировано (а зарегистрировано, как позже оказалось, в офшорной зоне на Бермудских островах), то этих данных своевременно так и не получили. Размер уставного капитала - это фактически объем экономической ответственности в случае экологической катастрофы. А такой момент, как страхование, лишь удорожает проект.
Многие знают историю с танкером "Эксон Валдис", когда на ликвидацию аварии понадобилось примерно 4300 миллионов долларов. Кто будет платить? Если эти платежи будут выплачены по страховке, то это непременно отразится на экономике проекта. Другое дело, если это крупная компания, способная самостоятельно ликвидировать любые издержки своей работы. Это гораздо предпочтительнее.
Вот почему чрезвычайно важным, на наш взгляд, является не засекречивание, а обязательная официальная публикация: по какой цене мы продали те или иные недра. Как стало известно после проверки сахалинских проектов Счетной палатой, первая продажа по проекту "Сахалин-2" состоялась по цене 6 центов с доллара. А вторая - "Сахалин-1" - уже 8 процентов роялти. Почему? Те же самые геологические и морские условия, а разница в цене на 20 процентов. Видимо, потому, что первичная подготовка этого закона была некачественной. Кроме того, надо учесть, что при соглашениях о разделе продукции осуществляется продажа не только недр или права на их разработку, но и геологической информации. И в этом отношении это весьма доходные источники федерального и регионального бюджетов.
С нашей точки зрения, статья 10 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" от 1995 года относит все вопросы, касающиеся местных ресурсов, к бюджетным вопросам, которые с точки зрения информационного ресурса являются общедоступными. Если недра являются федеральной собственностью, то информация о них должна быть общедоступной. К сожалению, на деле получается, что эти поправки в виде договоренностей о конфиденциальности не дают возможности ни своевременно провести экспертизу специалистов, ни открыть доступ к этим проектам научной общественности. И даже когда представитель органа власти получает такую информацию, он в силу этих оговорок не имеет права ее публиковать. Разве это не нонсенс?
В заключениях правительства на наш законопроект говорится о двух вещах: о достаточности государственного контроля в этой сфере и о том, что эти так называемые коммерческие отношения, которые в силу того, что на них распространяются нормы гражданского права, могут быть закрытыми. Вот к вопросу о достаточности контроля.
Стоимость инвестиций по двум проектам - 25 миллиардов долларов. Управление проектами осуществляется в одном случае уполномоченным государственным органом, в другом - наблюдательным советом, где у нас пять представителей России. Спрашивается: как они собираются? По правилам (регламенту) они должны собираться ежеквартально. Проверка, проведенная Счетной палатой, показала, что как положено этот наблюдательный орган не собирался.
А необходимость в том, чтобы проводить эти собрания, была абсолютно несомненной. В чем она состояла? Завышается возмещаемая часть проекта в несколько раз. Допустим, строят деревню для иностранных специалистов: превышение сметной стоимости - в четыре раза, стоимость - 120 миллионов долларов. Или, например, заработная плата специалиста-иностранца составляет 17 тысяч долларов в месяц. Я не против таких заработков, но российский специалист в рамках этого же проекта получает всего 2,5 тысячи долларов, а иностранец с учетом льгот - даже 25 тысяч долларов в месяц. Кто же должен смотреть за равенством этой оплаты? Только уполномоченный государственный орган. А он не собирается и по полгода не утверждает эти проекты.
То есть страна из-за осуществления этого проекта теряет очень много на заниженном роялти. Это позволяет исполнительным органам при представлении проектов бюджетов на региональном уровне не показывать доходную часть областного бюджета. Когда мы в 1999 году проект получили, 2 миллиона долларов администрация области забыла. И так каждая администрация может забыть, в том случае если такого рода оговорка о конфиденциальности будет.
Помнится, как замминистра природных ресурсов, узнав о существовании нашего законопроекта утверждал, что мы ломимся в открытую дверь: дескать, кто мешает такого рода сведения публиковать? Так, если договорились и это записано в соглашении, тогда это становится законом.
Мы думаем, что любой договор о соглашениях о разделе продукции следует рассматривать не только как отношения, носящие частноправовой характер, а как публично-правовой договор. Потому что одно дело, когда правительство покупает карандаши для себя, и совсем другое, если оно выносит решение по недрам, принадлежащим нам всем. Нельзя говорить, что во втором случае это чисто частноправовые отношения.
Я полагаю, что отрицательный отзыв правительства базируется на том, что чиновники просто не хотят никакого контроля: им лучше сообщить размер этого роялти через пять-семь лет, когда те, кто заварил всю кашу, как говорится, уедут на аризонщину с московщины.
Наши возражения на отзыв правительства сводятся к тому, что там, где речь идет о национальном достоянии, нужен закон, связанный с возможностью и необходимостью контроля: с кем заключили соглашение, по какой цене продали недра, какие налоговые льготы и иные поступления получили, какой темп поступления платежей. Чрезвычайно важно, чтобы эти данные не были скрыты от общественности, депутатов и регионального, и федерального уровней.
Сегодня пришло время вспомнить о забытом законопроекте сахалинских депутатов. Дискуссия о перспективах СРП ведется уже не первый год. Против этого режима уже давно выступают российские трубные и машиностроительные предприятия, нефтяные компании. До сих пор иностранные компании до последнего пытались защитить СРП от нападок оппонентов. Конец дискуссиям положило совещание у Михаила Касьянова, где чиновники вместе с представителями нефтяных компаний обсуждали поправки в главу Налогового кодекса по налогообложению при СРП перед ее рассмотрением Думой во втором чтении.
По итогам совещания департамент правительственной информации сообщил, что режим СРП должен применяться "только в качестве исключительной меры по степени необходимости". Что значит исключительная мера, правительственные чиновники не объясняют. Им очень хочется оставить себе удобную лазейку, чтобы протаскивать выгодные им решения. Вот почему инициатива сахалинских депутатов становится сегодня особенно актуальной.
