Два закона об одной земле

Несколько дней назад в России вступил в силу федеральный закон, оценивая значение которого разные комментаторы - кто удовлетворенно, кто удрученно - поминают 1917 год: "Впервые после 17-го года в России разрешено покупать и продавать землю".

Право покупки и продажи земли, не попавшее в Земельный кодекс, принятый в 2001-м, в результате выросло в отдельный закон, который Госдума и приняла в июне прошлого года. А несколько лет назад депутаты принимали совсем другой документ, но на ту же тему. И при этом тоже вспоминали 1917 год.

Принятое Госдумой 13 ноября 1997 года постановление "О проекте закона Саратовской области "О земле" появилось на свет по той причине, что проект регионального закона, как отметили думцы, противоречил шести статьям Конституции и восьми статьям Гражданского кодекса Российской Федерации.

Противоречия касались в основном разделения полномочий в вопросах землевладения и землепользования между разными уровнями власти: федеральной, региональной, муниципальной. По мнению депутатов Госдумы, разработчики саратовского законопроекта слишком много федеральных полномочий присвоили региональной власти.

Но самой главной претензией было то, что установление правовых основ единого рынка, и, в частности купля-продажа земли, должно регулироваться федеральным законом. В данном случае законом о земле. Такого закона на федеральном уровне тогда не существовало. А региональный законопроект разрешал на территории области куплю-продажу земельных участков, лишь устанавливая при этом контроль целевого использования земель.

Государственная Дума рекомендовала Саратовской областной Думе привести проект закона "О земле" в соответствие с нормами федерального законодательства.

Тот ноябрь в России был не простым, а юбилейным, и Госдума приняла по этому случаю обращение "К гражданам Российской Федерации в связи с 80-летием Великой Октябрьской социалистической революции", где напоминала, что идеалы революции и сегодня живы в сердцах миллионов соотечественников. Один из идеалов революции, как известно, был зафиксирован в первые же ее дни, в ноябре 1917-го, Декретом "О земле": вся земля была объявлена общенародной собственностью и передана в вечное пользование крестьянам. На практике крестьянам довольно скоро отбили охоту даже заикаться о праве на землю, но теоретически декларация того декрета сохранялась во всех советских Конституциях и в российской.

Кстати, разработчики и идеологи саратовского Закона "О земле" именно и опирались прежде всего на конституционное положение: "Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю... Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно..." (статья 36). Правда, дальше в той же статье сказано: "Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона". Но, повторимся, такого закона еще не было. И в Саратове его дожидаться не стали.

Замечательно, что, когда Госдума принимала упомянутое постановление и требовала привести саратовский законопроект "в соответствие", он уже целые сутки был не проектом, а полноценным законом. Депутаты Саратовской областной Думы приняли его 12 ноября 1997-го, на день опередив столичных коллег-законодателей. Но еще замечательнее то, что по прошествии нескольких лет федеральное земельное законодательство фактически оказалось - в значительной степени - приведенным в соответствие с региональным.

Но это теперь, а тогда в область посыпались протесты самых разных "граждан и организаций" - от прокуратур разных уровней до ЦК КПРФ во главе с товарищем Зюгановым и других коммунистических партий и движений. Дело дошло до Верховного суда, но и там саратовский закон удалось отстоять, в том числе и положение, признававшее земли сельскохозяйственного назначения товаром и таким образом вводившее их в оборот.

В Саратовской области тем временем пошли аукционы по продаже земли. Первый в области, да, видимо, и в России (после 1917 года?!) аукцион состоялся в Балаково 5 марта 1998 года. Организаторы торгов и идеологи Закона "О земле" (главным идеологом, естественно, был не кто иной, как сам губернатор Дмитрий Аяцков) позаботились о том, чтобы событие не прошло незамеченным. И аукцион действительно стал темой номер один для прессы не только местной, но и столичной. По страницам многих газет прошла фотография пикетчика с плакатом: "Россией не торговать!" Но главной проблемой стали не протестующие пикетчики, а то, что к сельскохозяйственным землям, выставленным на продажу, большого интереса не наблюдалось, они уходили за бесценок, а торговались в основном за маленькие участки в городе - под торговые предприятия. В середине 2001 года Дмитрий Аяцков заявил, что за три с половиной года, прошедшие после принятия закона, в области прошло уже около 400 аукционов, на которых продано более 1300 участков общей площадью свыше 8,6 тыс. га на сумму 15 млн. руб., но аукционами дело не ограничивается, каждый год в области производится до 10 тыс. сделок купли-продажи земли.

Разумеется, саратовский Закон "О земле" смог так долго и крепко держать оборону от многочисленных противников прежде всего потому, что сами противники понимали и признавали: даже этот местный закон, обгоняющий федеральное законодательство, давно отстал от жизни - землей уже широко торговали практически по всей России, не дожидаясь законодательной базы. Избавит ли такая база страну от теневого оборота земель - это еще вопрос, но вот то, что отсутствие законодательства теневикам только на руку, сомнения вроде бы не вызывало. Эксперты полагают, что теневой оборот земель в стране достигает 70 млрд. руб.

Постепенно еще полтора десятка регионов приняли свои законы, аналогичные саратовскому, но федеральные законодатели еще долго медлили. Что же получилось теперь? А теперь эксперты объясняют, что после принятия федерального закона судьба земельного рынка оказывается в руках регионов.

Более того, многие регионы тормозят создание рынка. Для его формирования нужны... региональные законы (!), которые конкретизируют рамочный федеральный и определят, например, когда в регионе начнется купля-продажа земли. Так вот, скажем, в Краснодарском крае - одном из главных сельскохозяйственных регионов обсуждается законопроект, по которому землю продавать можно будет... через 49 лет. Так что региональных законодателей скоро соберут на совещание, чтобы ускорить местный законодательный процесс. Характерно, что местом проведения совещания называют Саратов.

Федеральный закон действительно оказался рамочным, оставляющим регионам большой простор для маневра. Один из самых главных вопросов: количество приобретаемой земли практически не ограниченно. Правда, пахотной земли за один раз можно купить не более 30% от площади района. Но никто не мешает и не запрещает приобретать сколько угодно земли в два и три приема. В первоначальном варианте федерального законопроекта устанавливался минимальный размер продаваемого участка (в процентах от площади района). Теперь же право определять этот минимум предоставлено субъектам Федерации. И, может быть, главной уступкой правительства стал внесенный в закон запрет на покупку земли иностранцами. Правительственный законопроект предлагал разрешить им приобретать землю везде, кроме приграничных районов. И в этом случае федеральный закон оказался "приведенным в соответствие" с региональным: саратовский закон о земле с самого начала запрещал продажу земли иностранцам.

Нет, конечно, семеро полпредов президента совершенно не напрасно бьются вот уже третий год, приводя в порядок пестрое региональное законодательное поле. Многие местные законы действительно отдают плохой самодеятельностью (в смысле "художественного" уровня). И, разумеется, единая законодательная система стране необходима. Но описанная история двух законов о земле позволяет предположить, что не всякое несоответствие надо непременно толковать в пользу федерального Центра. Стоит листать местные законы внимательнее: глядишь, и еще чему-нибудь у регионов поучиться можно.