Муниципалитетам прописали вертикаль

Очередная реформа государственной власти в России усиленно готовится, а в сущности, уже происходит. На недавнем заседании Госсовета, где новая реформа получила одобрение со стороны президента и большинства губернаторов, стало абсолютно ясно, что пресловутая вертикаль власти теперь окончательно может подмять под себя даже чахлые ростки местной демократии.

Несмотря на высказанный Владимиром Путиным на заседании Государственного совета тезис о необходимости децентрализации власти и деполитизации финансовых отношений, губернаторов все же больше беспокоит совсем другое. Например, Эдуарда Росселя, воюющего с главой Екатеринбурга Аркадием Чернецким, не устраивает, что мэры занимаются не столько хозяйственной деятельностью, сколько политикой. Саратовский губернатор Дмитрий Аяцков давно не в ладу с мэром областного центра и использует любой повод для того, чтобы отстранить не устраивающего его руководителя, даже обращаясь напрямую к президенту. А Юрий Лужков выражает, пожалуй, общую боль всех губернаторов, заявляя, что их "пытаются превратить в английскую королеву".

А что можно ожидать от нынешнего губернатора Тюменской области Сергея Собянина, входившего в группу Дмитрия Козака, занимающегося разработкой проекта реформы, если он сам поломал выстроенную прежним губернатором в целом демократическую систему местного самоуправления, укрупнив муниципалитеты, лишь бы поменять глав, избранных при Леониде Рокецком?

Процесс наступления на местную демократию начался гораздо раньше, то есть с того самого момента, когда вступил в действие прежний Закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". В лучшем случае он просто не выполнялся ни федеральной властью, ни губернаторами. Региональные руководители даже и слышать не хотели, что местное самоуправление по Конституции входит в систему государственной власти. Поэтому каждый из них как мог встраивал муниципальную власть в свою вертикаль, укрощая непокорных, используя межбюджетные отношения, поощряя послушных с помощью финансовых подачек из закромов областных бюджетов, наконец, апеллируя к населению, зачастую голосующему по указке губернатора против неугодного ему мэра.

Один из ключевых документов, разработанных представительной комиссией, - новая редакция Закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Как и предыдущий документ, действующий с 1995 года, новый вариант призван радикально решить вопрос о статусе местной демократии в современной России. Как известно, первая попытка совершить муниципальную революцию "сверху" была предпринята еще Александром II во время земской реформы 1864 года. Чем она закончилась - общеизвестно. Вертикаль царской власти, произвол губернских чиновников низвели даже слабые ростки местного самоуправления до карикатурного уровня. Рудименты проклятого царизма большевики ликвидировали за ненадобностью.

Вторая попытка внедрить местное самоуправление на российских просторах с помощью одного из самых демократичных законов также провалилась.

Нынешняя административная реформа вроде бы должна исправить все перегибы и недоделки прошлой и наконец-то помочь становлению местной демократии, передав ей столько полномочий, сколько она в состоянии переварить, учитывая ее финансовые возможности. Однако все указывает на то, что кардинального прорыва на этом направлении не произойдет. В определенном смысле она носит даже контрреформистский характер, как и вся политика нынешнего руководства страны.

Как известно, одно из главных новшеств закона - введение двухуровневой территориальной системы местного самоуправления: муниципалитетов и муниципальных районов. Каждый из них будет иметь свою систему власти. Для муниципалитетов (городов и поселков с населением более 100 человек) главы будут избираемы непосредственно населением, а в муниципальных районах мэры будут назначаться по контракту с представительным органом. На первый взгляд это вполне разумная и вполне демократичная идея. Однако есть настораживающие моменты, которые могут опрокинуть самые благие цели. Например, реформа Козака отдает полномочия по территориально-административному разграничению губернаторам, которые постараются извлечь максимальную выгоду для региональной власти из этого процесса.

Примечательно, что главная роль в процессе назначения "сити-менеджеров", может вновь оказаться (а так наверняка произойдет) в руках у губернаторов. В этом случае именно этому уровню местного самоуправления будут переданы государственные полномочия, а значит, и большая часть средств из федеральных и региональных бюджетов.

Кроме того, сосуществование двух администраций - избранной и назначенной - на одной территории само по себе порождает конфликты со всеми вытекающими из этого последствиями. Ведь у мэра города, по сути, должны быть те же полномочия, что и у мэра района, а значит, количество муниципальных чиновников возрастет если не в два, то по крайней мере в полтора раза.

Если же градоначальникам планируется передать узкие хозяйственные функции вроде уборки улиц и латания крыш, а остальные отдать муниципальным мэрам, то получится, что полноценного местного самоуправления лишаются именно горожане. А ведь в России 80% населения проживает в городах. Таким образом, конфликты, возникающие между губернаторами и мэрами областных центров из-за дележа средств, будут перенесены на уровень противостояния двух мэров: контрактного и избранного, если и тот и другой не окажутся ставленниками того же губернатора.

Впрочем, многих нынешних глав муниципальных образований вопросы о двоевластии, а тем более о судьбах местного самоуправления в России, пока что мало волнуют. Их больше беспокоит скудость средств местных бюджетов при существующем наборе обязательств, поэтому-то большинство из них вслед за губернаторами ратуют за то, чтобы пресловутая вертикаль государственной власти наконец-то достигла каждой деревни и каждого поселка.

А в общем-то, с реформой Козака соглашаются большинство муниципальных руководителей, правда, сомневаются в ее осуществлении в части разграничения полномочий. Они ведь и представить не могут, что губернаторы согласятся поделиться с ними властью пусть даже над крохотной территорией.

Так что реформа Козака ложится на уже подготовленную почву, и местное самоуправление, как и земство в царской России, вновь может оказаться "пятым колесом" в телеге управления страны. А разграничение полномочий между различными ветвями власти, перераспределение бюджетных средств и закрепление финансовых источников для осуществления государственных функций может стать не более чем ширмой для строительства пресловутой вертикали власти (недаром же заговорили о формировании института полпредов президента, губернатора на муниципальном уровне!) теми, кто хочет возвратить страну к ее привычному состоянию жесткой централизации денег и власти.