Парадигма Лужкова

Антология специальной литературы по теме "Как нам обустроить Россию" на днях пополнилась книгой московского мэра Юрия Лужкова "Путь к эффективному государству". Издательство МГУ напечатало это произведение немыслимым для подобных текстов тиражом - 15 000 экземпляров, рассчитывая, видимо, на то, что публикуемая работа имеет репутацию крамольного сочинения и может заинтриговать не только профессионалов, но и обыкновенных любителей инакомыслия.

Книга Лужкова - это, собственно говоря, доклад, подготовленный рабочей группой Госсовета РФ, руководимой столичным мэром, по заданию президента. Группе было поручено разработать "План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации", в январе 2001 года план был составлен и вручен заказчику, и с тех пор общественность ничего о нем не знала. То есть было понятно, что лужковский проект замотали, что его не рискнули даже вынести на открытое обсуждение, но почему с ним поступили так невежливо - это известно очень немногим. Есть, правда, московский миф, согласно которому доклад Лужкова был упрятан руководителем президентской администрации Александром Волошиным. Волошин якобы запер опасный прожект в самый секретный из своих сейфов и не показывал даже президенту. Известно, что шеф администрации и московский градоначальник недолюбливают друг друга, к тому же в мэрском проекте полномочия администрации, говорят, умалены до последней крайности, так что от Волошина можно было ждать всего.

Как бы там ни было, теперь, когда залежавшийся доклад издан для массового чтения, в нем первым делом ищешь вредные мысли, крамолу, покушение на устои. Не может же быть, чтобы сокрытое слово было невинным, - чего его скрывать?

Новый порядок ношения власти

Между тем ничего особо опасного Юрий Михайлович не замышлял. По условиям задачи, принятым то ли добровольно, то ли по желанию заказчика, мэр и его соавторы должны были реконструировать механизм государственной власти, не повредив ни одной статьи действующей Конституции. Это очень серьезное самоограничение. Так, дальний предшественник Лужкова г-н Сперанский пытался реформировать самодержавие, не трогая крепостное право. И самодержавие от этого нисколько не пострадало. А что такого мог натворить чтящий Конституцию мэр?

По отечественной традиции Юрий Михайлович начинает свою перестройку сверху, с президентского этажа. Здесь объектом внимания автора является местоположение президента во властной иерархии. Глава государства, как известно, освобожден от непосредственного руководства исполнительной властью - эту пирамиду венчает правительство РФ. Так написано в Конституции 1993 года. Это, конечно, юридическая фикция. На самом деле исполнительный аппарат государства всецело подконтролен президенту, и это все знают. Мало того, что президент непосредственно руководит кабинетом министров, широкими распорядительно-управленческими полномочиями наделена и его администрация, которая, по оценке мэра, является фактически "вторым правительством".

Что предлагает Лужков? Если бы Конституция не была для него священной, он предложил бы поправить пару статей - и все хлопоты. Но мэр идет более сложным путем. Президент, по его мысли, должен добровольно освободиться "от выполнения рутинных управленческих функций" и взять на себя роль "стратегического носителя федеральной исполнительной власти". Проще говоря, ему нужно дистанцироваться от правительства, а поле деятельности своей администрации существенно сузить. ("Может ставиться вопрос о превращении администрации... в технический орган (канцелярию) и сосредоточении всех политических полномочий у Совета безопасности".)

Надо полагать, это предложение не понравилось в Кремле никому. Все ведь неплохо знают, что значит быть начальником. А что такое "стратегический носитель" власти? Кто-нибудь видел, как ее "стратегически носят"? Особенно когда и министры дистанцированы, и администрация бесправна. Так английская королева носит свою корону, но корона - не власть, а головной убор. Допустим, президент примет рекомендацию мэра - сразу же возникнет вопрос: кому должно быть подотчетно правительство, освобожденное от "административной подведомственности главе государства"? Конечно, министров можно поставить под контроль парламента, но тогда надо будет серьезно переделать Конституцию, а этого Юрий Михайлович не предлагает. В результате правительство в его схеме выглядит очень безответственно, что при ушедшем в стратеги президенте чревато полным расстройством исполнительной власти.

Вряд ли это входит в планы Юрия Лужкова. Просто он переоценил способность системы к самосовершенствованию. Ему кажется, будто в тех параметрах, которые заданы Конституцией, можно построить другую машину власти, и она будет намного лучше нынешней, а это совсем не факт. Возможны, конечно, частичные улучшения, и их в докладе предложено немало. Весьма реалистичными и полезными представляются, например, предложения по оптимизации структуры исполнительных органов, по выстраиванию отношений между муниципальными властями и местными структурами госуправления. Но эти усовершенствования не настолько принципиальны, чтобы придавать им статус административной реформы.

Страну надо нарезать помельче

Самый амбициозный раздел лужковского проекта - схема децентрализации государственного управления. Рискованной выглядит уже сама задача - ограничить власть федерального Центра. Президент Владимир Путин, по заданию которого трудилась бригада Лужкова, как известно, непоколебимый сторонник "жесткой вертикали", так что разговорчиками о децентрализации его можно только обидеть. "Вертикаль" - это святое, и региональным начальникам пора бы, кажется, понять, что к феодальному прошлому возврата не будет.

Фокус, однако, в том, что Лужков наступает на путинскую "вертикаль" с позиции, для регионального начальства нетипичной. Можно даже сказать, что для руководителя субъекта Федерации это парадоксальный подход. Нормально, когда губернатор или мэр пытается перераспределить власть в свою пользу, у Лужкова же основным инструментом децентрализации служит повышение статуса федеральных округов. Мэр Москвы - единственный из региональных лидеров, кто сразу же одобрил учреждение института президентских полпредов и до сих пор в нем не разочаровался. Симпатии Лужкова, судя по всему, бескорыстны. Какая же корысть в том, что к тебе приставили надзирателя? Его можно терпеть, и многие уже притерпелись, но только Юрий Михайлович выступает за то, чтобы надзирателям добавили власти.

По схеме, предложенной Лужковым, страна подразделяется на 19 федеральных округов. Число их может быть и меньше, но значительно больше семи: сегодняшняя нарезка крупновата для реализации тех задач, которые возлагаются автором проекта на округа нового типа. По его замыслу, федеральный округ должен представлять собой супергубернию с полноценной администрацией, отправляющей все необходимые властные полномочия. Из инспекционных учреждений, каковыми являются полпредства по сей день, они преобразуются в органы "территориального государственного управления". Полпредам планируется передать "большую часть функций координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использованию федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета, включая трансферты и субсидии, поступающие в субъекты Федерации округа". К компетенции округов отнесены также работы "по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производства, развитию малого предпринимательства, возрождению села" и др.

В конце концов "представители президента должны фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, замкнув на себе всю вертикаль исполнительной власти в округе". То есть полпред получит не только те прерогативы, которыми способен наделить его президент, но что-то и сверх того. Откуда возьмется эта добавка? Не собирается ли Лужков усилить государевых наместников за счет очередного изъятия власти у губернаторов? Нет, губернаторы могут не беспокоиться, задача будет решена путем "делегирования на данный управленческий уровень ряда полномочий федерального Правительства".

Таким образом, это действительно децентрализаторский проект, а не скрытый план укрупнения губерний и ликвидации федерализма, как может кто-то подумать. Причем проект довольно радикальный и технически легко исполнимый. Есть, однако, у него слабость, которой могут воспользоваться оппоненты: автор не представил достаточно убедительных доказательств того, что создание дополнительных центров власти сделает государственную машину более эффективной. Встраивание передаточных звеньев не упрощает систему управления, не способствует уменьшению бумагооборота, сокращению бюрократии, снижению взяткоемкости аппарата - обычно происходит наоборот. По непонятной причине автор забыл разработать такой важный в управленческой конструкции узел, как механизм ответственности. Мандат на власть окружная администрация получает и от президента, и от правительства. Стало быть, и подотчетность у нее будет двойная? Но ведь это очень плохой вариант.

Трудно, почти невозможно представить себе характер взаимоотношений окружных чиновников с руководителями субъектов Федерации. У тех есть конституционные обязанности перед избравшим их населением и перед федеральными властями, но никаких обязанностей перед администрацией округа. Равно как и полпреды ничем не обязаны губернаторам и мэрам. Значит, на этом отрезке исполнительной "вертикали" все отношения строятся на неформальной основе, что в мировой практике не распространено. В принципе это почва для административного произвола и властных конфликтов, гораздо более тяжелых, чем привычные стычки губернаторов с федеральными чиновниками.

Вообще говоря, доклад Юрия Лужкова не убеждает в том, что качество госуправления можно повысить посредством умножения и более равномерного рассредоточения бюрократии. Аппарат власти эффективен в меру его ответственности за результаты своей работы. Но как раз этой проблемы Лужков и не касается. Совершенствовать чиновничество он предполагает путем учреждения при правительстве "специального органа государственного контроля с широкими полномочиями" и Совета по вопросам государственной службы при президенте. То есть рассчитывает исключительно на средства, которые бюрократия может найти в собственной "аптечке". Усиления же внешнего контроля за деятельностью исполнительной власти (скажем, со стороны представительных органов или гражданских союзов) проект Лужкова не предусматривает. Возможно, мэру эта мысль чужда, а может, и не чужда, но он оставил ее, не решаясь конфликтовать с Конституцией. Тем более что заказчик ничего такого от него не требовал. Наверное, Лужков сделал даже больше, чем от него ожидали, из-за чего проект и был положен под сукно.