Укрупнение регионов неизбежно

Президент России Владимир Путин начал проведение целой серии полномасштабных реформ. Правительство занимается либерализацией экономики, налоговой, судебной, пенсионной и земельной реформой, преобразованиями в армии, в трудовых отношениях, медицине и образовании. Одновременно Кремль выстраивает "вертикаль власти" в регионах. Объявлено о реформе местного самоуправления.

Эти начинания должны подкрепляться стабильным экономическим ростом, увеличением доходов населения, притоком инвестиций и модернизацией отечественной промышленности. Но федеральная власть пока не решалась сделать еще один шаг к созданию эффективного государства - официально начать разработку концепции нового административно-территориального устройства.

Неуправляемая Федерация

Российская Федерация - уникальное государственное образование. Нет других стран с федеративным устройством, где на верхний уровень власти непосредственно замыкались бы 89 субъектов Федерации. И с теоретической, и с практической точек зрения - это неуправляемая и нежизнеспособная система. Такое количество регионов значительно ограничивает возможности федерального управления и эффективного государственного регулирования, способствует дублированию многих функций на региональном уровне, многократно увеличивает армию чиновников.

По Конституции все 89 субъектов Федерации равноправны, но это опровергается жизнью. Они разнятся численностью населения, территориями, географическим положением, объемами производств, ресурсами, уровнем доходов населения. Прибыльными и самоокупаемыми являются около 10 регионов, остальные требуют финансовой помощи из федерального бюджета. Пока усилия Центра по уравниванию социально-экономического развития регионов в рамках существующей Федерации крайне неэффективны. Ведь сколько ни выделяй дотаций, все равно в Тюмени объем производства на душу населения будет более 13 тыс. рублей, а на Алтае менее тысячи.

Без изменения административно-территориального устройства России федеральной власти только и остается, что брать средства у регионов-доноров и распределять их между дотационными субъектами Федерации. Такое положение дел не стимулирует регионы заниматься наращиванием собственного бюджетно-финансового потенциала. По словам губернатора Ярославской области Анатолия Лисицына, в прошлом году 20 регионов-доноров, чьи доходы составляют основу федерального бюджета, потеряли 10-20 процентов своей налоговой базы. Средства были распределены между регионами-реципиентами. Последние не заинтересованы наращивать доходную базу своих бюджетов, так как чем лучше они сработают в текущем году, тем меньше получат в следующем.

Если сегодня ничего не менять, то объективные противоречия между "бедными" и "богатыми" регионами будут только обостряться. Эксперты считают, что в будущем возможно расслоение всех субъектов Федерации на две части - развивающуюся и стагнирующую.

Для России вполне приемлема формула Федерации - "сильный Центр" - "сильные регионы". По мнению ученых из РАН, только самодостаточные, экономически развивающиеся регионы могут стать полноправными членами реально действующей федерации. Сейчас все активнее раздаются призывы начать на государственном уровне обсуждать концепцию укрупнения российских регионов. Для многих губернаторов это - очевидная вещь.

Цель реформы - самодостаточные регионы

Губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын, как руководитель региона-донора, серьезно прорабатывает вопрос укрупнения регионов. Он предложил федеральной власти два варианта действий. Первый - провести эксперимент по укрупнению регионов в Центральном или Северо-Западном федеральном округе по принципу: регион-донор объединяется с дотационными территориями, в результате чего создается самодостаточная территория под управлением назначаемого губернатора. Укрупнение регионов по принципу "сильный" плюс "слабый" поддерживает председатель Совета Федерации Сергей Миронов, полпреды президента РФ в Северо-Западном федеральном округе Виктор Черкесов и в Сибирском федеральном округе Леонид Драчевский, другие федеральные политики.

Другой вариант заключается в создании на уровне президента рабочей группы, которая бы начала работу над концепцией реформы государственного устройства России. Причем она должна это делать не кулуарно, а публично, с привлечением ведущих ученых и политиков. В этой связи ярославский губернатор Анатолий Лисицын ссылается на опыт Польши, где наряду с экономическими реформами было проведено коренное переустройство публичной администрации.

Проблема перехода на новую систему административно территориального деления на основе укрупнения 49 небольших воеводств обсуждалась в стране не менее 10-15 лет. Проводились научные исследования, тема дискутировалась в СМИ, и общественное мнение (а также и региональные элиты) подготовили к реформе. Впервые об административной реформе в научном сообществе Польши, откуда она попала в повестку дня нарождающихся политических сил. Большие исследовательские работы проводились ведущими вузами, и в первую очередь под началом "автора реформы" Михаила Кулеши из Варшавского университета. Сначала была разработана реформа местного самоуправления, и в 1990 году в Польше появились гмины - низовые органы власти, наиболее приближенные к населению.

Несмотря на смену правительств, политики независимо от политических взглядов не отвергали необходимость проведения реформы публичной администрации. Правительство Яна Кшиштофа Белецкого организовало многочисленные исследования и экспертизы. В 1992 году при правительстве работала Группа по вопросам реорганизации публичной администрации. Таких структур было множество.

Премьер-министр Польши Ежи Бузек в конце 90-х годов заявил, что "в ХХI век мы не можем войти с устаревшей системой управления государством. Мы сломаем существующие барьеры, которые негативно воздействуют на жизнь граждан". Республика выбрала проверенную европейскими странами концепцию государственного устройства, которая именуется "Европой регионов". Это означает децентрализацию власти: за столицей остаются общенациональные вопросы, а региональные проблемы решаются на местах.

Первоначальный проект укрупнения регионов предусматривал создание 12 воеводств. Именно такое количество специалисты назвали оптимальным для Польши. Но этот проект был воспринят неоднозначно. Особенно обиженными чувствовали себя "разжалованные" воеводские центры. Были и кампании протеста. Союз левых демократов предложил создать 17 воеводств, польская крестьянская партия высказалась за неизменность административной карты страны. В итоге переговоров родилось компромиссное решение: 16 воеводств. Этот проект одобрили сейм и президент Александер Квасьневский.

С 1 января 1999 года вошло в действие новое административное деление Польши, и начали работу 2,5 тысячи гмин, 373 повята и 16 воеводств. Территориальная реформа стала предпосылкой значительных перемен во всем общественном секторе, которые в первую очередь привели к увеличению действенности администрации, эффективности расходования бюджетных средств, а также улучшению качества обслуживания граждан. Сегодня Польша - одна из первых в Европе по темпам экономического роста и объемам иностранных инвестиций.

По прошествии трех лет на всех уровнях власти в Польше в целом положительно оценивают результаты административной реформы. Сокращение числа воеводств с 49 до 16 позволило создать крупные регионы, многие из которых приближаются к самодостаточности. Территории постарались уравнять по социально-экономическому, культурному и научному потенциалу, дали им возможность более равномерного самостоятельного развития. Это увеличило управляемость, сократило количество чиновников и барьеров на пути развития бизнеса. Воеводства получили большую самостоятельность в проведении региональной политики, налаживании международных связей.

* * *

О польском опыте административной реформы губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын рассказал 17 июня на встрече президенту. Владимир Путин поблагодарил главу региона за то, что тот решился открыто представить свой проект укрупнения регионов и вывел этот вопрос "из тени". С большим удовольствием он получил бы эти предложения от своих подчиненных, а не от занятого текущими проблемами губернатора. Президент России согласен с тем, что в России назрела необходимость изменения государственного устройства. Этот вопрос, по мнению Владимира Путина, требует дальнейшей проработки и внимательного изучения.

Президент заявил, что пока не будет предприниматься революционных шагов по укрупнению регионов с помощью эксперимента. Он дал поручение заместителю главы администрации президента Владиславу Суркову начать работу над концепцией реформы государственного устройства России. Анализом проблемы займется и Министерство экономического развития. Ярославский губернатор Анатолий Лисицын считает, что на данном этапе выполнил свою задачу - убедил Владимира Путина на государственном уровне начать работу над административной реформой.