Андрей Бондаренко Своим распоряжением "О проведении проверки исполнения бюджетов отдельных муниципальных образований" 8 декабря прошлого года самарский губернатор Титов привел в действие предусмотренный новым Бюджетным кодексом РФ механизм государственного финансового контроля за бюджетами трех муниципальных образований губернии - Волжского и Приволжского районов и города Самары. Можно сказать, что губернатор фактически ввел внешнее управление областным центром.
Произошло это в канун выборов в Самарскую губернскую Думу и потому многими наблюдателями было расценено как демонстративный политический акт со стороны региональной власти по отношению к перешедшим в оппозицию главам муниципалитетов.
Дело в том, что не названные в том распоряжении Константина Титова персонально мэр Самары Георгий Лиманский и глава администрации Волжского района Вячеслав Брызгалов участвовали в качестве кандидатов в избирательной кампании по выборам в областной парламент и рассматривались левопатриотической оппозицией как активные боевые штыки. Определенные сложности у областных властей возникали и с главой администрации Приволжского района Александром Легостаевым, хотя в этом дотационном районе на первом месте были финансово-экономические проблемы. Закон о местном самоуправлении сделал избранных руководителей городов и районов самостоятельными и неподконтрольными губернатору. Разработанный в администрации Самарской области "Порядок применения мер государственного финансового контроля в отношении муниципальных образований, которые не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств" давал губернатору в руки реальные правовые и финансовые рычаги влияния на "мятежных" руководителей.
Конечно, политическая составляющая решения вслух не называлась. Официально Константин Титов своим распоряжением лишь поручил департаменту управления финансами администрации области и его руководителю Павлу Иванову провести проверку исполнения бюджетов 2 сельских районов и областного центра "в связи с нарушением параметров местного бюджета и неспособностью обеспечить обслуживание и погашение долговых обязательств органами местного самоуправления".
- Мы не можем допустить в области повторения ситуации, сложившейся в прошлом году в Приморье, - прокомментировал собственное решение губернатор. - Это сделано с той целью, чтобы не оставить без зарплаты работников бюджетной сферы, муниципальных предприятий, чтобы деньги в первую очередь расходовались на нужды города, на коммунальные услуги, электроэнергию, газ и общественный транспорт.
Поскольку механизм применения мер государственного финансового контроля в связи с нарушением параметров местного бюджета еще не разработан, сотрудникам администрации области пришлось выступать в роли первооткрывателей. При этом областные власти хотя и спешили, но действовали последовательно, стараясь не допустить правовых промахов. 3 декабря 2001 г. на последнем заседании Самарской губернской Думы с подачи обладминистрации в Закон Самарской области "Об областном бюджете на 2001 год" поддерживающим губернатора думским большинством было внесено небольшое, но существенно важное дополнение: "установить, что принятие решений о применении мер, предусмотренных пунктом 4 статьи 112 Бюджетного кодекса РФ, а также утверждение порядка их реализации осуществляется губернатором Самарской области". В тот же день губернатор Титов не только подписал этот закон, но и заранее заготовленное постановление "Об утверждении порядка применения мер государственного финансового контроля в отношении муниципальных образований, которые не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств". Правда, поскольку оно готовилось в спешке, порядок его вступления в силу пришлось через три дня утверждать отдельным губернаторским постановлением.
Новый Бюджетный кодекс позволяет вводить внешний контроль над исполнением бюджетов муниципальных образований, если их дефицит превышает 15%. А чтобы юридически доказать наличие чрезмерного дефицита бюджета у самодостаточного города-донора Самары, губернским властям пришлось обращаться в прокуратуру области. Говорить о долговых обязательствах мэрии представителям обладминистрации позволил фактический отказ администрации областного центра от погашения своих долгов за приобретенные в 1997 г., еще в бытность главой города Олега Сысуева, автобусы "Мерседесы". Также не закладывались в городской бюджет источники погашения "автобусного кредита", ставшего после дефолта 1998-го безумно дорогим. В результате суммирования всех долговых обязательств, как подтвердила облпрокуратура, оказалось, что долги бюджета Самары по состоянию на 1 ноября прошлого года составили 1030 млн. руб. Кроме того, городская администрация была должна организациям-подрядчикам еще около 1 млрд. руб. В то же время бюджет-2001 был исполнен по доходам на сумму 3247,7 млн. руб. (что, по мнению горадминистрации, на 10% превышало запланированные расходы).
В Волжском районе поводом для введения внешнего финансового контроля стало нецелевое использование бюджетных средств. При этом бюджет района отнюдь не страдает от излишка средств. Наоборот, просроченная задолженность по оплате коммунальных услуг на 1 ноября 2001 г. составила 9,8 млн. руб. Собственных доходов в районе собрано 117 млн. 950 тыс. руб. - 95% от годового плана, а расходная часть исполнена на 103,8%, что свидетельствует о нерациональном использовании собственных средств.
Введение Законодательным собранием и губернатором Самарской области в действие разработанного порядка применения мер государственного финансового контроля в отношении муниципальных образований позволяет применять его к любому из 11 самарских городов или 27 сельских районов, который не справляется с погашением своих долгов. Сам Титов заявил по этому поводу, что жителей Самары ждет улучшение ситуации: несмотря на огромные долги города, зарплаты будут выплачиваться, а самарцы будут обеспечены теплом, электроэнергией и газом. Между тем получается, что бывший председатель бюджетного комитета Совета Федерации создал механизм, который позволит губернаторам держать под контролем любого избранного руководителя муниципалитета - мэра города или главу района. За процессом надевания самарским губернатором финансового "поводка" на оппозиционного мэра внимательно следят и в других регионах.
О введении внешнего управления над муниципалитетами, как известно, стали говорить еще в период, когда возникла опасность банкротства Иркутска за долги перед энергетиками. Затем такая перспектива замаячила у Екатеринбурга и Ульяновска. Теперь, после создания "самарского прецедента", к потенциальным банкротам относят Воронеж, Курган и другие столицы областей и республик. Ожидается, что теперь и в других российских регионах губернаторы начнут наводить порядок в отношении отбившихся от рук муниципалитетов. Похоже, что и мэрам городов созданный прецедент покажет, что прежняя самостоятельность и автономность в обращении с муниципальными финансами может быть прекращена.
Впрочем, сейчас в Самаре, глава которой Георгий Лиманский получил в 2001 г. премию "Национальный Олимп" в номинации "Мэр года", конфликт государственной власти и отделенного от нее законом о местном самоуправлении муниципалитета еще не погашен. Декларированная распоряжением губернатора проверка финансов муниципалитетов фактически так и не началась. Больше месяца под различными предлогами городские власти переносят начало проверки. А власти Самары спешно ликвидируют обстоятельства, по которым администрация областного центра в соответствии с Бюджетным кодексом могла быть признана неплатежеспособной.
Исчезли и субъективные политические причины введения внешнего финансового контроля в отношении Волжского района. Его глава Вячеслав Брызгалов после избрания депутатом губернской Думы проявил осторожность, не поддержал оппозицию и был за это даже отмечен избранием на должность председателя думского комитета по сельскому хозяйству. Таким образом, даже не будучи полностью запущенным в действие, механизм внешнего контроля над бюджетами муниципалитетов самим своим появлением начал оказывать определенное политическое влияние.
Самара
