Объединительный "феникс"

Административная реформа, начатая Владимиром Путиным, и создание "большой семерки" федеральных округов вновь возродили к жизни идею возможного объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Идея слияния двух соседних "субъектов" в один чем-то напоминает известную птицу феникс - столько раз она уже рождалась и умирала на протяжении шести-семи лет. Последняя реинкарнация имела место быть осенью 1998 г., когда только что назначенный первый вице-премьер и бывший губернатор Ленобласти Вадим Густов заявил, что получил соответствующее одобрение от президента Ельцина, который обещал "уволить каждого, кто будет мешать" интеграционному процессу.

Надо сказать, что традиционно город и область воспринимались всеми как единый регион, несмотря на то что задолго до перестроечных времен Ленинград получил статус города федерального значения и, соответственно, особые права. Ленинградский областной Совет не считался вышестоящим по отношению к Ленинградскому городскому Совету, но на практике это не имело значения - оба представительных органа руководствовались указаниями одного и того же Ленинградского обкома КПСС. В 1990 г. "руководящая и направляющая" роль обкома сошла на нет, советы зажили своим умом, не согласуя друг с другом принимаемые решения.

В 1991 г. и в городе, и в области появилась независимая от законодательной исполнительная власть, но принципы ее формирования были различны: мэра Анатолия Собчака избирали, а главу администрации Александра Белякова назначили указом президента. Наконец, в том же

1991-м городу было возвращено историческое название Санкт-Петербург, а область осталась Ленинградской, и петербуржцам пришлось привыкать к мысли о том, что "своей" области у них теперь как бы и нет. Зато в 1992 г., когда было окончательно узаконено разделение региона на два отдельных и равноправных субъекта Федерации, уже жителям области пришлось смиряться с мыслью, что ими управляют как бы из-за границы, поскольку и областному Совету, и администрации предстояло работать в "чужом" Петербурге.

Тем не менее большинство жителей и города, и области редко задумывались, что населяют разные субъекты Федерации. И, отправляясь на свою шестисоточную "фазенду" или за грибами-ягодами, никто из горожан не воспринимает это как выезд в соседний регион. А житель области воспринимает поездку в Петербург так же, как житель любого российского региона - поездку в областной центр. В общем, в бытовом сознании город и область так и остались едины. И можно понять тех, кто считает, что это единство надо бы наконец закрепить юридически. К тому же, объединившись, город и область смогли бы быстрее развиваться и эффективнее использовать свои ресурсы. Они бы руководствовались единым стратегическим планом, имели единое законодательство и активнее использовали принцип разделения труда. В этом случае и на сокращении управленческого аппарата можно было бы сэкономить.

Однако ради чего это следовало бы делать? Знаменитый принцип "не навреди" сохраняет силу, и, очевидно, объединение имеет смысл лишь в том случае, если оно поможет решить какие-то существенные проблемы, которые имеются между городом и областью, если оно пойдет на пользу жителям. Это, как говорят, необходимое условие. Но не достаточное. Достаточное условие - наличие существенных проблем, которые нельзя решить иначе как путем объединения города и области. Но есть ли такие проблемы?

Перечень этих проблем достаточно внушителен. Прежде всего это проблемы, связанные с принадлежащими сотням тысяч горожан садовыми и дачными участками, расположенными в области: транспортное и медицинское обслуживание садоводов, строительство дорог к садоводствам, обеспечение их электричеством, газом, телефонной связью - все это постоянно рождает трудности. Далее, миграция рабочей силы из области в город и обратно. Организация розничной торговли продуктами из области в городе. Проблема распределения налоговых поступлений между городом и областью - немало людей живут в области, а работают в городе, между тем подоходный налог платится по месту работы, а не жительства. Проблема вывоза городского мусора на областные свалки и его утилизации... Словом, проблем немало, но есть ли среди них такие, которые нельзя решить иначе, как объединением?

Ответ на этот вопрос оказывается отрицательным: при всей сложности этих проблем объединение отнюдь не является для их решения единственным выходом. Нормальный "горизонтальный" договор между властями города и области - более чем достаточное средство для этого.

Конечно, можно пойти и "объединительным" путем, но на нем невооруженному политическому взгляду заметны самые серьезные препятствия. В первую очередь - юридические.

Дело в том, что законное объединение города и области - весьма и весьма сложный процесс. Ведь согласно Конституции требуется принять федеральный конституционный закон. А это 2/3 голосов в Думе, 3/4 - в Совете Федерации. Далее, в соответствии с уставами города и области объединение этих субъектов Федерации требует проведения референдумов (городского и областного). Но Закон "О референдуме Санкт-Петербурга" ставит простые условия: референдум считается состоявшимся, если на него придет не менее 50% избирателей города, а решение считается принятым, если его поддержат более 50% проголосовавших.

Конечно, можно совместить референдум с какими-либо значимыми выборами, на которые заведомо придет более 50% горожан, но таковыми станут лишь президентские или губернаторские выборы 2004 г. Да и в этом случае нужный для сторонников объединения ответ вовсе не гарантирован. Какое бы преимущество не давали им регулярно проводимые опросы, стоит начаться соответствующей агитации, и противники объединения начнут весьма убедительно объяснять петербуржцам, какие отрицательные экономические последствия (о них - ниже) несет слияние с областью, за которое они заплатят из своего исхудавшего кармана.

Что же касается области, то, во-первых, закона о референдуме там вообще нет. Во-вторых, в одиночку вопрос не решить. А если город, от которого, собственно, все зависит, не хочет или не может определиться, то зачем попусту тратить деньги?

Политических препятствий объединению города с областью тоже немало.

Напомним, что возможность объединения активно обсуждалась еще в те времена, когда обоими субъектами Федерации руководили Анатолий Собчак и Александр Беляков. В Законодательном собрании Санкт-Петербурга даже создали временную комиссию по взаимодействию с областными коллегами, но сам мэр довольно быстро забыл, что собирался объединяться с соседями. Тем более что его отношения с главой администрации Ленобласти, мягко скажем, не отличались особой теплотой. Так, на торжественном приведении к губернаторской присяге Владимира Яковлева, выигравшего выборы у Собчака, Беляков вполне откровенно сказал, что ждал этого дня четыре года.

В конце концов сливаться должны были не только субъекты Федерации, но и их органы власти, а значит, один из двух руководителей становился лишним. В 1996 г. и Беляков вступил в борьбу за пост губернатора Санкт-Петербурга, мотивируя свое решение стремлением создать и возглавить единый субъект Федерации, но не преуспел. В сентябре того же 1996-го, накануне выборов в области, он попытался вторично разыграть эту карту и совместно с Владимиром Яковлевым подписал договор о поэтапном объединении. В соответствии с этим документом переходный период должен был завершиться 31 декабря 2000 г., но на выборах победил не Беляков, а Густов. Через два года Густов ушел, а осенью 1999 г. на выборах губернатора области победил Валерий Сердюков, который почти не вспоминает о идее объединения. Что же касается Яковлева, то он не готов объединяться в оговоренные прежде сроки и призывает растянуть процесс до 2003-2004 гг. Объясняется это просто: до

2004 г. Владимир Анатольевич будет отбывать второй губернаторский срок и вовсе не заинтересован в том, чтобы до этого времени его кресло было упразднено.

Впрочем, кроме исполнительной власти в обоих регионах есть и власть законодательная. Что она думает о возможном объединении?

В Законодательном собрании Санкт-Петербурга отношение к объединению странное. С одной стороны, еще в 1995 г. было принято постановление о мерах по указанному объединению и создана упомянутая депутатская комиссия. На том все и стихло до марта 1998 г., когда 22 депутата из 50 вдруг выступили с инициативой о проведении городского референдума по вопросу: "Должны ли органы государственной власти Санкт-Петербурга принять входящие в их компетенцию меры, необходимые для объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области?". При этом подписной лист собрал вместе таких, казалось бы, несовместимых политиков, как "яблочница" Наталья Евдокимова, "выбороссы" Леонид Романков, Валерий Островский и Виталий Сычев, коммунисты Станислав Житков и Алексей Воронцов, близкий к ЛДПР Шухрат Сайфуллаев. Уже почудилось, что идея смычки города и области - именно та, заветная, что может в едином порыве сплотить демократов, коммунистов и жириновцев. И комментаторы уже приготовились к большой работе: согласно питерскому закону о референдуме, если с инициативой его проведения выступает не менее трети депутатов Законодательного собрания, на ближайшем заседании вопрос о назначении референдума должен быть поставлен на голосование. Однако "подписанты" внезапно потеряли интерес к объединительному процессу.

Что же касается областных депутатов, их отношение к объединению на словах вполне положительное. Что вполне понятно: область от объединения с городом получает в его лице "экономический паровоз". Но и там не удалось принять какого-либо решения, "запускающего" процесс...

Впрочем, предположим, что все указанные препятствия удалось преодолеть. Что дальше?

Проснувшись однажды утром в "Невском крае", экс-жители города и области обнаружат наличие множества новых проблем.

Для начала неясно, кто этим краем и как будет управлять. Кто и как отменит оба устава - городской и областной? Кто и как примет общий устав края и какие органы власти - законодательные и исполнительные - в нем будут предусмотрены? Что делать с действующими законодательными собраниями города и области? Организовывать двухпалатный парламент? Можно представить, какая драка начнется за право быть верхней палатой, а не нижней. Что и как делать с двумя администрациями? Что делать с системой местного самоуправления города и области? Какой статус будет непосредственно у Петербурга - статус муниципального образования? Но где тогда взять городского мэра, а если его избрать, не начнется ли по примеру многих субъектов Федерации перманентная война между будущим губернатором края и мэром краевого центра? Какими законами руководствоваться - городскими или областными, отличающимися по множеству позиций? Как быть с правоприменительной практикой, если чиновникам и судьям на ходу придется переучиваться? При этом потребуется сложная и длительная работа, чтобы привести законодательство двух субъектов к общему виду.

Есть основания полагать, что результатом этого процесса будет нормальный юридический хаос - по принципу "хотели как лучше, вышло как всегда". Но сделаем последнее предположение, что и с этим хаосом как-то удалось справиться. Что потом?

Известно, что экономически Петербург куда "сильнее" области, а после объединения придется руководствоваться принципом общего котла. В итоге Петербург не сможет распоряжаться своими доходами - львиная их доля пойдет в этот самый котел. И первым видимым результатом станет бюджетный дефицит, а как следствие - необходимость сокращения многих статей расходов. При таком развитии событий пострадают прежде всего бюджетники - учителя, врачи, работники культуры, то есть те, кто и сегодня едва сводит концы с концами.

Конечно, у объединения города и области есть и положительные последствия, о которых шла речь в начале статьи. Но все минусы объединения проявятся обязательно и сразу, а вот плюсы дадут о себе знать не сразу и при определенных условиях.

По мнению автора, ни к чему создавать себе трудности, которые затем необходимо будет героически преодолевать.

В свое время организовать политический развод города и области оказалось нетрудно - вопрос решался в Москве, и согласием избирателей никто не интересовался. Зарегистрировать же повторный политический брак куда сложнее. Тем более что, похоже, все влиятельные политики, поднимавшие этот вопрос, на самом деле преследовали совсем другие цели. По крайней мере никаких реальных шагов в сторону объединения никто из них до сих пор не сделал.