Общий котел без дна и крышки

ПОХВАЛЬНО, конечно, что члены Госсовета России обмениваться намерены не только мнениями, но и опытом. Всех их интересует, в частности, развитие местного самоуправления, курировать которое поручено Леониду Рокецкому. Тюменский губернатор в этой сфере слывет передовиком, хотя при том не упускает случая рекомендовать себя в качестве сторонника, как он говорит, "укрупнения власти".

Такие крайности в нем действительно сходятся: за восьмилетнее правление в регионе Рокецкий выказал себя довольно изощренным могильщиком местного самоуправления.

РАЗДЕЛЯЙ И ВЛАСТВУЙ

С самого начала своего губернаторства (1993 г.) Рокецкий обещал способствовать развитию реального самоуправления. За образец последнего им была взята так называемая "поселенческая" модель. В итоге на юге Тюменской области, состоявшем до той поры только из 22 административных районов, образовали около 300 органов местного самоуправления. Во всей России тогда по такому пути пошли всего пять субъектов Федерации, однако вскоре они в основном начали поворачивать вспять.

В самой Тюменской области Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа тоже предпочли другой вариант - крупные, финансово самостоятельные муниципалии на основе городов и районов. Как отметил недавно председатель Тюменской областной Думы Сергей Корепанов, сегодня очевидно, что этот принцип оказался удачнее: у городов и районов есть своя доходная база, чего не скажешь об органе самоуправления, действующем в пределах деревеньки.

В чем же выиграл Леонид Рокецкий, создав экономически несвободную систему самоуправления (ведь ее представители вынуждены обращаться "наверх" почти за каждой копейкой)? Только в одном - получил полностью подконтрольные себе муниципалии. От таких территорий не приходится ждать развития, зато всегда есть твердая уверенность в поддержке ими действующего губернатора. Особенно, когда ему приходит время переизбираться.

Так что в тюменской модели самоуправления нет, мягко говоря, никаких новшеств. Здесь просто действует весьма порочная схема - администрирование рублем. И передовые главы местных администраций на юге области давно уже это поняли. Не случайно, скажем, поселенческие органы Уватского района объединились в единое муниципальное образование (сократив, кстати, при этом 40 чиновников). Не принял модель Рокецкого и один из самых развитых на юге региона районов - Заводоуковский. В ответ департаментом местного самоуправления обладминистрации сегодня предпринимаются немалые усилия, чтобы "расколоть" эту муниципалию, отделив г. Заводоуковск от остального района.

А ведь поселенческая модель противоречит и общемировой тенденции. За последние годы в Германии число муниципальных образований сократилось в два раза, в Канаде - в четыре раза, и этот процесс продолжается. Так что если взять как эталон для всей России тюменский вариант, страна получит систему, заведомо решающую любые задачи, кроме устройства реального самоуправления.

У себя же в регионе губернатор Рокецкий, надо полагать, ей вполне доволен. До сих пор, например, в области не введены нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, предусмотренные федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления. По сей день, несмотря на давние обещания обладминистрации, не установлены и долговременные пропорции для налоговых отчислений в местные бюджеты. Значит, об устойчивом развитии муниципалий нечего и говорить. Впрочем, держать их на дотациях удобно губернатору - проще добиться повиновения.

ОБРАЗЦОВО-ПОКАЗАТЕЛЬНОЕ ТРАНЖИРСТВО

В общем, самому Рокецкому его излюбленная модель служит исправно, концентрируя власть именно в руках губернатора. За это, однако, приходится давать непомерную цену - все издержки оплачены с лихвой в ущерб экономической (а заодно и политической) ситуации в регионе. Так что прежде чем перенимать тюменский опыт, стоит присмотреться к его результатам.

Четыре года назад Леонид Рокецкий обещал сохранить единство области естественным путем: наращивая кооперативные связи ее юга с севером - Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. На деле к ним пытались из Тюмени применить тот же подход, что и к муниципалиям, то есть решать за их счет свои финансовые проблемы.

Сегодня именно представители округов говорят о совместном с югом области развитии, об инвестициях, о решении наконец на компромиссной основе проблем административного устройства региона. Тюменский же губернатор все больше докучает федеральным властям бесконечными предложениями по укрощению "строптивых" автономий.

Будучи вечно в поисках административного превосходства, Рокецкий не только сам не спешит сотрудничать на равных, но и не дает делать это другим. Известно, например, немало случаев, когда главы муниципалий юга области под натиском ее администрации отказывались от прямых экономических договоров с севером.

Впрочем, у тюменского губернатора, похоже, и нет вообще концепции развития регионального хозяйства. Из внятных высказываний Леонида Рокецкого на эту тему можно вспомнить разве что сомнение в том, нужно ли добывать в области так много нефти и газа, да постоянные призывы к землякам пить водку только местного розлива.

Поэтому, пожалуй, неудивительно, что в экономических вопросах обладминистрация демонстрирует неуклюжесть и беспомощность. Хозяйственное регулирование в последние годы сводилось к выдаче промышленным предприятиям краткосрочных ссуд да к прямому либо косвенному (через товарные кредиты) финансированию сельского хозяйства. В такую деятельность очень логично вписалась попытка привлечь кредиты из Германии - ни одно предприятие, созданное на эти деньги, так и не заработало, зато на областном бюджете "повис" долг почти в 220 млн. марок.

Рокецкий, правда, любит рекламировать свои успехи на поприще сельского хозяйства. Однако сборники областного агентства по государственной статистике свидетельствуют об обратном. Сегодня производство в регионе многих пищевых продуктов находится на уровне 50-60-х гг. На юге сокращено поголовье скота (фактически уничтожено овцеводство), бывшие пашни заросли осинником и березняком, работники годами не получают зарплату. Многие предприятия на селе бездействуют, остальным грозит банкротство.

При этом мало того, что с помощью своих "моделей" управления тюменский губернатор так и не смог наладить в области хозяйственную жизнь. Он не сумел даже грамотно распорядиться огромными средствами, отчисляемыми в Тюмень за добываемые на территории автономных округов нефть и газ. Все эти деньги (за почти восемь лет их поступления) фактически потеряны, а экономические связи юга области с ее севером если и складываются, то безо всякого участия (а то и при сопротивлении) обладминистрации.

Примечательно, что многие люди, знакомые "изнутри" как с общей ситуацией в Тюменской области, так и с личностью ее руководителя, именно в нем склонны усматривать главную причину столь ненормальной обстановки. Не случайно, по-видимому, в других субъектах России, куда тоже входят автономные округа, если и возникают противоречия с региональным центром, то нигде они не доходят до такого обострения.

"СЛОЖНОПОСТРОЕННЫЕ" ИГРЫ

Нетрудно вообразить последствия, если хотя бы во всей области (не говоря уж о стране) восторжествует "самоуправление" по Рокецкому. Тогда вместо действительно самостоятельных муниципалий в округах тюменские идеологи "модели" создадут "поселенческие" органы. Но смогут ли извлечь для своих жителей пользу даже те из них, на чьей земле окажутся нефтяные и газовые скважины? Едва ли. А вот добытчикам углеводородов не избежать зато борьбы с известной нефтяной компанией, возглавляемой губернатором Рокецким (блестящий, кстати, альянс госчиновника и абсолютно частной фирмы).

Да и как ожидать муниципалиям большей свободы от администратора, который норовит урезать ее даже у равноправных по Конституции России югу области северных территорий! Ограничивать Леонид Рокецкий не любит только собственный аппетит: можно вспомнить, например, как летом 1993 г. облсовет не без его поддержки собирался провозгласить "Тюменскую республику".

Таково на практике самоуправление по-тюменски. Возможность оценить его еще и в теории дает, к примеру, недавно изданный администрацией области странный сборник, который называется "Предложения по организационно-правовому урегулированию отношений края, областей с входящими в их состав автономными округами". Кстати, предисловие к этому труду подписано губернатором Рокецким.

Во-первых, тюменским теоретикам хочется, чтоб поскорее были приняты общероссийские законы, ограничивающие права автономных округов. Поэтому они скромно готовы взять на себя роль координатора действий: а) администрации президента, б) Федерального cобрания, в) правительства страны, г) Конституционного и Верховного судов, д) Генеральной прокуратуры, не говоря уж о властях других "сложнопостроенных субъектов РФ".

Словом, практически все высшие госструктуры и госдеятели, подчиняясь установке флагмана российского самоуправления Рокецкого, должны срочно заняться разработкой поправок к Конституции России. Это необходимо тюменскому губернатору для претворения в жизнь его теории о правах и обязанностях северных автономий. Поправки надлежит ввести посредством специального Конституционного закона и еще одиннадцати (все предусмотрено!) других федеральных законов. Но до того президент страны должен лично обратиться с соответствующими предложениями в Госдуму и Совет Федерации, а то и издать на сей счет указ.

И все это для одной великой цели - создания "на территории области единой системы органов государственной власти". Губернатор области при этом, естественно, будет не только формально, но и фактически занимать положение высшего должностного лица в отношении всех прочих руководителей "сложнопостроенного субъекта".

Однако зачем тюменскому губернатору понадобилось срочно затевать столь фундаментальную и многоступенчатую законодательную эпопею?

Все дело в том, что ресурсы областного юга, измотанного еще и бесконечной конфронтацией своего руководителя с северянами, основательно исчерпаны. Сегодня автономные округа более чем на 97% финансируют все общерегиональные программы, а в доходах областного бюджета на нынешний год почти три четверти составляет плата за использование недр, осваиваемых автономиями.

Зато уже в следующем году ее собираются отменить, к тому же произойдет и новое перераспределение долей налоговых сборов. Все это может почти втрое сократить поступления в казну юга области. Волей-неволей Рокецкому пришлось бы либо клянчить денег у федерального Центра (что, в общем, дело привычное, но уговорить Москву удается все реже), либо пойти-таки на взаимовыгодную интеграцию с автономными округами. Однако главным препятствием для нее, судя по всему, остается как раз тюменский поборник "самоуправления".