Кремль хочет изменить державу

	Президентские планы реформирования системы власти в стране не стали для губернаторов неожиданностью, но все же немало их озадачили. Фото Фреда Гринберга (НГ-фото)

ТЕМП, который задал новый президент, впечатляет. Прошло всего десять дней с момента его вступления в должность, и Владимир Путин фактически провозгласил реформу федеративных отношений. На этом фоне даже формирование правительства отходит на второй план.

В среду вечером президент выступил с телеобращением, в котором сообщил, что собирается внести пакет законопроектов в Думу, "скрепляющих и цементирующих российскую государственность". Ведущая роль в этом отводится законопроекту, касающемуся изменения принципов формирования Совета Федерации. Губернаторам, согласно этому документу, теперь будет отведена роль "крепких хозяйственников", разбирающихся с экономическими проблемами на местах. А в СФ вместо глав регионов будут заседать представители субъектов Федерации. Еще несколько законодательных инициатив также касаются губернаторов: разработан прядок отзыва глав регионов и роспуска законодательных собраний субъектов; грядет отмена согласования кандидатур глав региональных МВД; вносятся поправки в закон о местном самоуправлении.

Укрепление российской государственности автоматически становилось частью предвыборных программ всех кандидатов в президенты. Любой политик, являвшийся в то или иное время премьер-министром, также считал своим долгом провозгласить эту цель. Однако до реальных шагов, подобных тем, которые решился предпринять Владимир Путин, дело не доходило. И самое удивительное, представители ельцинской команды, если такое определение подходит для людей, делавших политику в последний год власти первого президента России, оказались в состоянии инициировать перестройку взаимоотношений "Центр-регионы" в сжатые сроки (реформу готовили в последние 2-3 месяца Совбез, территориальное управление администрации президента и курирующие замы ее главы Абрамов и Сурков). А в целом положительная реакция представителей Совета Федерации, несмотря на отдельные негативные высказывания, свидетельствует о том, что страна готова кардинально поменять стиль политической жизни при Борисе Ельцине, когда чуть ли не хорошим тоном считалась конфронтация между различными ветвями власти.

Владимир Путин поставил перед собой большие цели. И совершенно ясно, что реформа Совета Федерации должна стать лишь звеном в логически выстроенной цепи последовательных действий по реформированию самой Федерации. В администрации президента надеются, что этап отделения исполнительной власти от законодательной может завершиться уже к 1 января следующего года. То есть будет сформирован новый Совет Федерации, начнет реально действовать система президентского представительства в сформированных недавно семи федеральных округах. К слову, кандидаты на этот пост уже подобраны. В основном ими станут представители силовых структур, малоизвестные до сей поры широкой публике, кроме разве что Виктора Черкесова, которого прочат в Северо-Западный федеральный округ. Еще одно исключение составляет Сергей Кириенко, шансы которого отправиться на Волгу оценивают очень высоко.

Иными словами, к новому году в стране планируют создать совершенно новую политическую конфигурацию. Правда, неизвестно, насколько оперативно сработает Дума, которой, возможно, придется отложить летние каникулы до лучших времен. Недовольство депутатов, надо думать, этим не ограничится. Уже вчера комитет по делам Федерации выражал недоумение по поводу предложенных принципов формирования СФ, который будет представлен, по консолидированному мнению принимавших участие в заседании комитета, "любовницами и племянниками" нынешних губернаторов. Не слишком рады депутаты 12 основаниями для снятия главы региона, в том числе и за нарушение законодательства. Согласно представленным Путиным документам, поводом для отстранения от должности главы региона может, к примеру, стать невыплата детских пособий, ведь это также считается нарушением закона. Впрочем, по скромному молчанию депутатов в ответ на прямой вопрос: "А как вы проголосуете, если руководитель вашей фракции призовет выступить за предложенные законопроекты?", можно судить, что нежелание ссориться с Кремлем станет решающим фактором при принятии решения.

Главным препятствием на пути затеянных Путиным реформ будет даже не нынешний Совет Федерации, а Конституция России, которую, как Путин вчера заявил на всю страну, трогать не собираются. Уже вчера комитет Госдумы по делам Федерации обнаружил некоторое несоответствие Основному закону президентских предложений в части, касающейся местного самоуправления. Думается, когда с текстом документов подробно ознакомятся и в нижней, и в верхней палате парламента, обнаружатся и иные спорные моменты. И здесь явно возникает соблазн Конституцию поменять - ведь цель-то, которую ставит перед собой Кремль, благородна: не допустить развала России. (К слову, пока видимой угрозы для такого поворота событий просто не существует.) "НГ" подробно уже писала на эту тему (см. # 87).

Впрочем, это не единственная опасность, подстерегающая Кремль на пути к осуществлению задуманного. Начало реформ именно с политического аспекта и отставание экономических преобразований не раз доказывали нежизнеспособность такой схемы действий. Взять, к примеру, апрель 1990 г., когда Михаил Горбачев уравнял в правах субъекты Советского Союза и автономные республики. Помимо политического аспекта немалую, если не определяющую роль в том, к чему это привело, сыграл и экономический. К примеру, финансовыми потоками областей Украины могла начать ведать Москва, а не Киев. И это решение только усилило сепаратистские настроения на Украине и в других союзных республиках.

Кто может гарантировать, что уравнивание регионов, осуществляемое в настоящее время через 7 федеральных округов, не приведет к тому же самому? Скажем, нефтяные регионы вряд ли захотят "сажать себе на шею" более бедных соседей по округу. И если участие в политической жизни страны губернаторы еще смогут пережить (хотя уже вчера звучали предложения создать некий консультативный орган из глав регионов, наподобие существовавшего в начале правления Ельцина, с чем, по нашим данным, в Кремле не намерены соглашаться), то перераспределение финансовых потоков - удар из разряда тех, который главы регионов вряд ли согласятся принять. А неизбежность такого перераспределения, их централизация попросту является неизбежностью. Хотя бы в силу создания 7 федеральных округов. Ведь сначала планировали создать 9 округов - по числу экономических ассоциаций, но потом решили воспользоваться иными принципами их формирования.

Новая политическая система, естественно, должна строиться не на задействовании силовых структур, а на соответствующих экономических рычагах. В противном случае она просто обречена. Источники "НГ" не исключили, что премьер-министру Касьянову будет дано поручение подготовить предложения по усилению контроля (видимо, для начала) за финансовыми потоками на региональном уровне, в том числе и по повышению прозрачности местных бюджетов.

НАМЕНИТЫЙ законопроект одного из щедринских персонажей "О нестеснении градоначальников законами" вряд ли когда-нибудь терял актуальность для нашей страны, даже в годы самой жесткой и авторитарной центральной власти. Но никогда эта законодательная инициатива не была реализована с такой исчерпывающей полнотой, как в последнее десятилетие. Региональные лидеры современной России использовали эти годы с большой пользой, они не просто укрепили собственную власть в своих вотчинах, они старательно и любовно выстраивали систему этой власти со всеми атрибутами: от личных штандартов и орденов местного значения до областных советов безопасности и полного комплекта министерств за исключением разве что оборонного. Такая сложная и дорогостоящая система никогда не создается из любви к искусству государственного строительства, а только для реализации совершенно конкретных задач. И задачи эти реализуются. Под жесткое, однако далеко не всегда эффективное управление региональных элит постепенно, но неуклонно переходят акционированные предприятия, ассоциации фермеров, не успевших толком вкусить самостоятельности, бывшие независимые СМИ, и прочая и прочая. Благо (для властей), экономическая ситуация мало кому оставляет шансы остаться независимым от власти. Поэтому тот, кто все же попытается стеснить законами губернаторов и президентов субъектов Российской Федерации, может рассчитывать на весьма серьезную и широкую поддержку самых разных слоев общества. Но такой политик не может рассчитывать на то, что его инициатива будет поддержана безоговорочно, без вопросов и сомнений.

Законопроекты, предлагающие серьезную реформу системы управления страной, такие вопросы и сомнения вызвали еще до того, как были официально представлены депутатам Государственной Думы. Реакция региональных лидеров на президентскую инициативу далеко не единодушна, они расходятся во мнениях. И, кто знает, может быть, это - часть плана президентской команды, противоречия между руководителями субъектов Федерации ей, команде, будут в данном случае на пользу. Один из пунктов путинской программы реформирования власти губернаторы и президенты должны принять на ура. Это право глав регионов отстранять от должности руководителей органов местного самоуправления. Такого права они давно добивались и воспользуются им с благодарностью. Что же касается точно такого же права президента отстранять губернаторов и распускать региональные законодательные собрания, тут у регионального начальства большие сомнения.

Лучше всего это противоречие выразил председатель Государственного совета Дагестана Магомедали Магомедов. По его словам, власти республики согласны идти в полное подчинение Центру, но считают, что при этом должны располагать всей полнотой власти на подведомственной им территории. На Востоке любят и умеют говорить афористичными парадоксами, но вряд ли это та реакция, которой хочет Кремль.

Президенты национальных республик вообще приняли президентскую инициативу с большей настороженностью, чем губернаторы. Минтимер Шаймиев заявляет, что полностью поддерживает инициативу Владимира Путина по усилению федеральной власти: "Надо сегодня выстраивать нормальную властную вертикаль, ибо сегодня власть в России потеряна на всех уровнях", но тут же делает многозначительное уточнение: "за исключением, может быть, одного-двух регионов, включая Татарстан", и вывод: не надо ограничивать права регионов и региональных лидеров, если их действия конституционны. "Если власть на местах будет слабая, то ослабнет и российская власть. Президент Путин это понимает. Было бы еще понимание со стороны администрации президента". Более жесток в формулировках глава парламента Татарии Фарид Мухаметшин, он считает, что право президента отстранять глав субъектов Федерации и распускать законодательные собрания - "вторжение в полномочия субъектов": "Президент лишь может инициировать этот вопрос, а рассматривать его могут представительные и судебные органы на местах. Прямое вторжение - не самая демократическая форма, и вряд ли такое вторжение будет иметь успех". Глава Ингушетии Руслан Аушев заявил, что попытки снять с должности президентов национальных республик могут создать большие проблемы: "По сути это будет означать недоверие всему народу, который избрал своего президента. Никто не вправе снимать президента, кроме избравшего его народа".

Но губернаторы в российских областях тоже избраны народом. И почему четыре с половиной миллиона населения Свердловской области заслуживает меньше доверия, чем трехсоттысячный народ Ингушетии? Разумеется, дело не в численности, сойдемся на том, что у всех равные права на уважение и доверие. И вообще дело в том, что ничего противоестественного, нелогичного и пугающего в отстранении руководителей регионов и роспуске местных парламентов "в случае несоблюдения ими федерального законодательства" нет. Пугающий или по крайней мере настораживающий момент - это само федеральное законодательство, его противоречивость, незавершенность, неполнота. Кемеровский губернатор Аман Тулеев, поддерживая, разумеется, действия президента РФ, направленные на укрепление власти в стране, в то же время опасается, что возможность отзыва губернаторов может стать инструментом "политической расправы с инакомыслием и выяснением отношений с главами субъектов". Как минимум необходим тщательно выверенный механизм отстранения глав субъектов, а также роспуска законодательных собраний.

Тезис о несовершенстве российских законов оспорить трудно. Ведь даже одно из трех ключевых положений президентской законодательной инициативы построено именно на несовершенстве, непрописанности закона, да не какого-нибудь, а Конституции Российской Федерации. Все привыкли считать, что места в Совете Федерации принадлежат президентам, губернаторам и председателям законодательных собраний "по должности", а вот дотошные люди, готовившие президентские законодательные инициативы, вчитались внимательно в Конституцию, и оказалось, что это вовсе не обязательно.

Совет Федерации, где будут заседать не президенты национальных республик, губернаторы и председатели региональных парламентов, а ими же назначенные представители, как будто тоже не сильно ущемляет права региональных лидеров. Назначенцы будут им подконтрольны, а если начнут из-под контроля выходить, их и заменить можно. Проблема может возникнуть совсем иного рода. Насколько самостоятельны и решительны будут такие представители, смогут ли они принимать решения сами, или в перерывах между заседаниями телефоны правительственной связи в Совете Федерации будут дымиться от непрерывных консультаций с губернаторами? А серьезные вопросы по телефону не обсудишь, придется то и дело ездить в регион и советоваться лично, с глазу на глаз. Возможно, со временем и вырастет в России новый круг региональной элиты: не губернатор, а сенатор, не председатель областной Думы, а депутат Совета Федерации. "Эффективность и качество работы Совета Федерации оставляет желать лучшего, - считает вологодский губернатор Вячеслав Позгалев, - потому что большая часть его членов использует время в Москве для решения проблем в федеральных органах власти и меньше всего занимается именно законотворческой работой". Но где гарантия, что этим же не будут заниматься назначенные губернаторами представители?

В то же время региональные лидеры видят в реформировании СФ опасность разрыва между регионами и высшей властью, потому что губернаторы утратят возможность напрямую ставить перед президентом региональные проблемы. Как некий паллиатив и Вячеслав Позгалев, и Аман Тулеев, и другие предлагают создание параллельно с Советом Федерации совещательного органа - Госсовета, где главы регионов, лишенные законодательной власти, будут тем не менее сообщать свое мнение по важнейшим вопросам руководству страны.

А для Госсовета потребуются здание, аппарат, транспорт и связь. И вообще большая административная реформа потребует привлечения массы средств и людей, одних курьеров тридцать пять тысяч, и в заботах об этом, глядишь, и забудется, затрется и затеряется первоначальная идея: стеснить-таки градоначальников законами.