Екатерина Трифонова
В Верховном суде выступают против бюрократического формализма при общении власти с народом. Фото Reuters
Верховный суд (ВС) еще раз напомнил о своей прежней позиции: госслужащим не могут сходить с рук неправомерные отказы гражданам в жалобах или отписки. Ответы на обращения должны быть объективными – и судьи обязаны это проверять, штрафуя бюрократов за нежелание вникать в суть. Но нижестоящие суды пока не вступили в борьбу с формализмом. Вслед за выигранными исками у чиновников санкций против них чаще всего не следует.
Чиновники стали все чаще, вообще не вникая в суть дела, давать формальные ответы на письма и жалобы людей. Поэтому-то ВС в специальном обзоре судебной практики на этот счет дал разъяснение: если проявлен такой формализм, то суды должны вставать на сторону граждан.
По мнению высшей судебной инстанции, нижестоящим судам необходимо каждый раз проверять, ответил ли госслужащий что-то по существу или составил отписку. То есть в случае разбирательств по соответствующим искам мало просто удостовериться, что ответ пришел в срок. Следует оценить, «разобрались ли ответчики в деле, не перепутали ли факты, насколько мотивированным был их ответ».
Проблема в том, что сегодня жалобные письма от граждан, как правило, перекочевывают с одного стола на другой. А через положенный по закону месяц человеку приходит дежурный ответ – проверку провели, факты не подтвердились. Суды же не видят в этом нарушений, рассуждая примерно так: обратная связь была, значит, чиновник свое дело сделал. В содержимое подобных переписок судьи обычно стараются не погружаться.
В своем обзоре ВС в качестве примера привел конкретное дело. Некая гражданка пожаловалась на управляющую компанию, на ее заявление чиновники отреагировали отпиской. Решения судов по ее искам на бюрократов в целом можно передать так: ответ получен в срок, что вам еще нужно? ВС настаивает на том, что если на жалобу или обращение гражданина пришел пустой по содержанию ответ, его исполнитель должен быть подвергнут штрафу. Впрочем, за казенный подход ВС критиковал судей и раньше. Например, в 2021 году замруководителя трудовой инспекции в Брянской области наказали 5 тыс. руб. за халатную и равнодушную реакцию на проблему гражданина. Именно таким правовым подходом ВС с тех пор нижестоящие инстанции и обязал руководствоваться.
За прошедшее время ситуация, однако, кардинально не поменялась. Судя по данным Агентства правовой информации, в 2022-м судьи рассмотрели более 275 тыс. дел об оспаривании решений и действий органов власти и должностных лиц. Только 39% заявлений были удовлетворены. Впрочем, таким образом, все-таки было признано, что лишь за один год чиновники нарушили права граждан более 110 тыс. раз. При этом в большинстве случаев они не понесли ответственности. В целом же за прошлый год число административных исков к властям со стороны населения выросло почти на 20%.
Как подтвердила «НГ» адвокат КА Pen & Paper Алена Гришкова, формальный подход к обращениям граждан, причем как со стороны чиновников, так и в судах, очень распространен. Этому есть множество причин. По судам это связано и с нагрузкой на них, и со склонностью вставать на сторону госорганов, что проявляется в отсутствии инициатив по самостоятельному получению доказательств для установления фактических обстоятельств, вызвавших жалобу. По конкретной же ситуации, заметила эксперт, ВС указал, что в материалах дела даже не было полного текста оспариваемого решения. Отсутствие второй страницы ответа госоргана гражданину ВС и счел подтверждением формального подхода. «Наверное, можно сказать, что и сам высший суд реагирует лишь на совсем уже очевидные, вопиющие случаи формализма», – подчеркнула Гришкова.
Адвокат Сергей Тимошенко напомнил, что позиция ВС прежде всего основана на ст. 14 Кодекса административного судопроизводства (КАС) РФ. Там говорится об обязанности суда принимать предусмотренные законом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств. Таким образом, считает эксперт, ВС не привносит ничего нового, а «лишь предостерегает суды от формального применения закона». При этом, полагает Тимошенко, не приходится рассчитывать на более внимательное рассмотрение судами административных исков в связи с обзором ВС. Поскольку в силу п. 62 постановления Пленума ВС от 2016 года («О некоторых вопросах применения судами КАС РФ») суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов госвласти и местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом. И только превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели, правам и законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными. Это вытекает и из п. 4 ч. 9 статьи 226 КАС РФ и из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Более того, некоторые органы власти вообще обладают судебным иммунитетом: «К примеру, анализ правоприменительной практики показывает, что администрация президента РФ какой-либо ответственности, предусмотренной законодательством, в том числе вытекающей из административных и иных публичных правоотношений, перед иными лицами, кроме президента, не несет».
Зампред московской коллегии адвокатов «Центрюрсервис» адвокат Илья Прокофьев считает важными правовые позиции ВС, изложенные в обзоре практики. Ведь зачастую в ответ на свои обращения «граждане получают ответы в форме писем обтекаемого содержания, где после общих фраз разъясняется, например, необходимость предоставления каких-либо иных документов». В таких случаях, отметил он, обжалование данного ответа в суде, как правило, результата не приносит, поскольку суды начинают рассуждать с позиции «ну вам же не отказали, ответ в срок предоставили, чем же вы недовольны». После этого граждане вынуждены повторно и неоднократно обращаться в этот госорган, чтобы добиться решения по существу. Так что суды, как правило, реагируют лишь на отсутствие ответа или затягивание его сроков. При этом ответственность для чиновников «является небольшим штрафом в размере от 5 до 10 тыс. руб.».
Прокофьев пояснил, что в ст. 5.59 КоАП РФ необходимо вносить конкретные изменения: во-первых, увеличивать штраф, а во-вторых, подробно прописать, что именно является нарушением порядка рассмотрения обращения граждан. Он настаивает на том, что суды в абсолютном большинстве случаев должны выступать в интересах более слабой стороны спора с властью, которой в данной ситуации безусловно является гражданин.
Член Ассоциации юристов России Виктория Тютюнникова сказала «НГ», что проблема формальных ответов «распространена и актуальна». Находясь при должности, чиновник получает оговоренную трудовым контрактом или договором зарплату, размер которой никоим образом не зависит от того объема рассмотренных обращений, которые к нему попадут, заметила она. В случае полного и всестороннего подхода к жалобам необходимо каждую из них детально изучить, проверить обстоятельства и факты, на которые указал заявитель, при необходимости истребовать и изучить документы. И только после составить мотивированный ответ, который будет включать в себя и четкую позицию, основанную на проведенной проверке. «Однако этому надо уделить время и при этом не выйти за разумные сроки рассмотрения. Также не всегда первый руководитель лично может рассмотреть, ввиду своей занятости и нагрузки, каждое обращение. Тогда назначается исполнитель по конкретному документу, который может отнестись к нему поверхностно либо не всегда обладать объемом необходимых знаний и опыта», – напомнила Тютюнникова. Суд в таких случаях, настаивает она, становится своего рода заложником ситуации – ответа от чиновников нет, процессуальные сроки рассмотрения искового заявления уходят, а как принять судебное решение при тех обстоятельствах, что собрать по такому административному делу доказательства невозможно? При этом максимум, что может грозить чиновнику за отписки, подтвердила Тютюнникова, – это штраф в размере до 10 тыс. руб.
