Губернаторы не хотят отвечать за кризис

Глава Карелии Александр Худилайнен отделился от правительства фигурой регионального премьер-министра. Фото РИА Новости

Последние четыре года региональные власти РФ демонстрируют приверженность двум разнонаправленным политическим моделям. В одних регионах губернатор исполняет еще и обязанности председателя правительства, а в других глава субъекта РФ назначает отдельного собственного премьер-министра. Скорее всего за первой моделью стоит необходимость преодолеть внутрирегиональные конфликты, а за второй – желание руководителей снять с себя ответственность за возможные трудности.

«Карелия идет вперед, трудно, но идет», – заявил недавно депутатам местного Заксобрания глава региона Александр Худилайнен, представляя им новую систему управления. Парламентарии без лишних споров поддержали его предложение вернуть пост председателя республиканского правительства и назначить на эту должность первого заглавы региона Олега Тельнова.

Официальная причина перехода на такую двуглавую систему исполнительной власти – необходимость оптимизации. Дескать, был учтен опыт других регионов, где она применяется. Скажем, в мае 2015-го депутаты Заксобрания Иркутской области поддержали аналогичное предложение своего тогдашнего губернатора – Сергея Ерощенко.

Однако есть и обратная тенденция – на совмещение полномочий губернатора и руководителя регионального кабинета министров. Например, Борис Дубровский, став во главе Челябинской области в 2014-м, решил избавиться от структур и должностей, дублирующих друг друга.

То есть обе эти разнонаправленные тенденции объясняются одинаково – потребностью в совершенствовании регионального управления. С одной стороны, может показаться, что все структурные реформы власти – это некое свидетельство неэффективности федеральных законов, которые не способны создать общий знаменатель для регионов. С другой стороны, вполне возможно, что причины вовсе не в оптимизации.

Понять, когда был дан импульс обоим трендам, очень сложно. Процесс выделения премьеров пошел с 2012-го – после избрания Владимира Путина президентом. Так, например, произошло с Ярославской областью, где у кабмина теперь собственный председатель. Постепенно сложилась некая тенденция, когда регионалы, похоже, копируют федеральную модель. Это видно даже по фотографиям, на которых руководитель субъекта РФ дает поручения «своему» премьер-министру.

Собственный председатель правительства – очень удобная фигура для губернатора. Сегодня в тех областях, где существует совмещение полномочий, вся ответственность лежит именно на руководителе региона. Появление же председателей правительств дает возможность для возложения вины на них. Нельзя также забывать и о том, что с возвращением выборов главы регионов несут ответственность и перед народом – то есть давление на них осуществляется практически со всех сторон.

Глава Челябинской области Борис Дубровский избавляется от дублирующих структур. Фото с сайта www.gubernator74.ru

То есть реформы иногда упираются в тактическую необходимость. Так, например, произошло с Тельновым, который в статусе вице-губернатора взял на себя ответственность за провал программы расселения ветхого жилья. 

Или с председателем правительства Сахалинской области Верой Щербиной, занявшей этот пост в начале 2016-го. Сахалинский маневр скорее всего объясняется коррупционной историей экс-губернатора острова Александра Хорошавина.

По словам Щербиной, за губернатором теперь останутся стратегические функции, в то время как ей достанутся рутинные обязанности. И правда, эксперты не раз подчеркивали, что при двуглавой схеме премьер занимается внутренними вопросами, в то время как губернатор – статусными. Причем второй, таким образом, оказывается как бы под защитой.

А вот в Коми скандалы привели к другим результатам. Премьер Владимир Тукмаков был уволен в связи с утратой доверия, а руководитель региона Сергей Гапликов предложил совместить должности главы республики и председателя правительства. Таким образом, раскачивание «кадровых качелей» можно объяснить и имиджевыми причинами.

Но есть, судя по всему, достаточно и других оснований. Так, по традиции, председателем правительства становится первый замгубернатора региона. Министры также формируются из заместителей главы региона. То есть распределения полномочий де-факто не происходит – получается удобное для местных начальников несоответствие федеральному аналогу. Оно же свидетельствует о царящем в стране кадровом голоде и дефиците доверия. Порой в структуру правительства включается и глава администрации губернатора: тем самым он как бы курирует кабмин, не допуская роста влияния премьер-министра.

Следовательно, «трудное движение вперед», которое есть не только в Карелии, сопровождается откровенными бюрократическими ухищрениями. Желание скопировать федеральную модель управления приводит к тому, что по регионам вместе с экономическим кризисом расползается кризис ответственности: размывание полномочий не дает возможности спросить с власти. Консолидация же рычагов управления в руках губернатора, надо полагать, свидетельствует о сложной внутрирегиональной ситуации. Главы субъектов РФ, находящиеся в конфликте с местными элитами, пытаются замкнуть на себе все полномочия за счет централизации.

На деле же кадровые перестановки, управленческая неразбериха и коррупционные скандалы говорят о более значимых, если не сказать фундаментальных, вещах. Возвращение губернаторских выборов и одномандатных округов было расценено как послабление, как некий сигнал о децентрализации. В реальности же практически ничего не изменилось. Президент работает в ручном режиме, федеральное правительство не успевает выполнять его майские указы и не может проводить реформы – но вся критика сосредоточена именно на министрах. Губернаторы, чувствуя этот тренд, распространяют такую модель на свои регионы. Потенциально же опасный для власти уровень местного самоуправления целиком зачищается через упразднение института выборов – причем теперь не только мэров, но и представительных органов. Ситуация, таким образом, остается под контролем исполнительной власти – но не столько в плане повышения эффективности управления, сколько в области манипулирования электоратом.