КАРТ-БЛАНШ. Куда идет местное самоуправление

Конституционный суд России принял решение по запросу 90 депутатов Госдумы о том, насколько соответствует Конституции утвержденный новым законом порядок определения органом госвласти субъекта РФ структуры местного самоуправления (МСУ).

Хотя, согласно статье 131 Конституции, эта структура определяется самостоятельно населением, со стороны региональных властей были неоднократные попытки взять в свои руки формирование местной власти. И до сих пор КС твердо стоял на страже Основного закона, адекватно толкуя его дух и букву. Например, в постановлении суда от 2 ноября 2000 года подтверждалось это право населения или избранных им представительных органов МСУ без вмешательства органов госвласти определять способы такого формирования, включая избрание главы муниципального образования.

Теперь, к сожалению, суд двинулся в другую сторону. В постановлении по рассмотренному им делу мы читаем: «Исходя из общей ответственности регионов и муниципалитетов за развитие территорий, участие субъектов Федерации в регулировании порядка формирования органов МСУ само по себе не нарушает конституционное разделение их полномочий…» Но при чем же тут это? Суд игнорирует тот факт, что право населения определять структуру местных органов Конституция выводит за рамки полномочий госвласти, это одна из форм прямой демократии. И потом, если признать обоснованной позицию суда, то что делать со статьей 12 Конституции, которая организационно обосабливает МСУ от той же самой госвласти?

Налицо явное противоречие нынешней позиции суда его прежним позициям. Но суть не только в этом. Трудно признать, что мы имеем дело с правовым подходом к трактовке конституционных установлений. Речь идет об оценке практики МСУ, в современных социально-экономических условиях далеко отошедшей от требований Основного закона. И потому политическая составляющая в постановлении суда довольно ощутима.

Общепризнанно, что в последнее время МСУ последовательно встраивается в вертикаль власти. Это, естественно, сокращает демократические основы государства, превращая самоуправление в обычное чиновничье действо со всеми свойственными ему корпоративными особенностями. Процесс затрагивает городские округа и муниципальные районы, условно говоря, «верхний» уровень местной власти. Именно он и нагружается сверх всякой меры государственными делами, а не «отдельными», то есть немногочисленными, полномочиями. Но КС оправдывает эту практику.

Один пример. Недавно Курганская гордума приняла свой бюджет на 2016 год, ориентированный на выполнение 44 (!) региональных госпрограмм. Нужные средства будут получены главным образом из вышестоящего бюджета за счет дотаций, субвенций и субсидий. Учитывая высокую степень концентрации в руках муниципалитетов государственных функций, вполне логично, следуя сути правовых позиций КС, не выбирать главу муниципалитета, а назначить его решением губернатора. И не стоит имитировать это назначение «демократической» процедурой подбора кандидатов на пост главы, проходящих сквозь сито конкурсной комиссии. Всем понятно, что главой, как правило, станет кандидат, наиболее дееспособный с точки зрения губернатора и лояльный по отношению к нему.

Чем можно объяснить этот тренд? По-видимому, частично он объективен и связан с многовековыми централизаторскими традициями российского госуправления. К нему ведут хронически напряженные поиски государством оптимальных путей решения экономических проблем, требующих безусловного объединения усилий всех уровней публичной власти. Сказывается менталитет значительной части населения, привыкшей к решениям «сверху» по каждому поводу и равнодушно взирающей на то, как успешно осваивают местные бизнес-элиты муниципальную власть. Имеет значение полное отстранение населения от распоряжения муниципальной собственностью. Нельзя не учитывать и организационно-поведенческие устремления многих муниципальных чиновников, готовых к подчинению вышестоящим властям и не способных а, главное, не желающих развивать самоуправленческие отношения.

Если считать, что эти обстоятельства изменить невозможно, а тенденция, которую они определяют, непреодолима, то придется признать: Конституция установила слишком высокую планку для организации МСУ, закрепила не вполне реальную меру децентрализации управления. Достигнуть этой высоты, то есть выстроить МСУ на уровне европейских стандартов, мы не можем. Попытки же «гибко» истолковать Конституцию с целью оправдать нынешнюю практику вряд ли могут быть признаны правовыми, поскольку они идут вразрез с прямым смыслом конституционных норм. Значит, надо изменять Конституцию и соответственно денонсировать Европейскую хартию местного самоуправления, подписанную Россией в 1998 году.

Изменить Конституцию, кстати, не так сложно, как казалось раньше, до появления постановления КС. Теперь понятно, что не надо трогать главы первую и вторую Основного закона, нужно исключить лишь несколько слов из статьи 131, где говорится, что МСУ осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях. Слова «и на других территориях» и следует изъять. Таким образом, в районах и крупных городах будет действовать госуправление. Все красивые слова Конституции о МСУ при этом остаются неизменными, но они теперь будут относиться только к сельским и городским поселениям.

Такова возможная перспектива развития российского МСУ. Это путь туда, откуда мы пришли. На горизонте уже маячит административно-командная система управления. Это явно негативный вариант развития нашего государственного устройства. По большому счету он означает отказ, хотя и частичный, от исторического выбора, сделанного российским народом в конце ХХ века, закрепленного в Основном законе и предполагающего коренное изменение общественного строя, глубокие демократические преобразования во всех сферах нашей жизни. Каких-либо оснований для отказа от этого выбора у граждан РФ, по крайней мере у активной части населения, нет.

Поэтому не стоит считать тренд к огосударствлению МСУ неизбежным и непреодолимым. Но, чтобы остановить его, нужны политическая воля, настойчивые и системные усилия федеральных властей, широких общественных сил. Назрело существенное обновление и федерального законодательства о МСУ, нужен разворот его от так называемой живой Конституции, нередко подверженной политической конъюнктуре, к прямому смыслу конституционных норм.