Валерий Горегляд
Фото Reuters
В преддверии обсуждения бюджета «ВТБ Капитал» провел инвестиционный форум, на котором Герман Греф предложил обсуждать, как изменить механизм государственного управления, начав с проблемы разбюрокрачивания. С такой позицией вполне можно согласиться.
Реформа государственного управления в нашей стране осуществляется уже более 10 лет. Она включает несколько базовых реформ: административную, государственной службы, федеративных и бюджетных отношений, которые, увы, так и не сложились в стройную систему государственного управления.
Реформа государственной службы не случайно началась первой, ибо она должна была заложить фундаментальные основы взаимодействия с другими структурными реформами.
Однако в ходе ее осуществления были, по сути, искажены изначальные приоритеты. Сегодня государственная служба развивается не так, как ей предписывают постулаты реформы, а так, как складывается совокупность обстоятельств.
Прежде всего следует обратить внимание на то, что трехуровневая система органов исполнительной власти на федеральном уровне, которая изначально была положена в основу реформы, предполагала организационное обособление функций: правоустанавливающих, контрольно-надзорных, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом. Хотя внешне эта конструкция и сохранилась (в виде министерств, агентств и служб), по существу, она утратила свою смысловую основу, так как не был реализован на законодательном уровне принцип независимости горизонтальных уровней управленческих структур и их самостоятельной ответственности за выполнение своих функциональных задач. В результате правительство сохранило возможность распределять полномочия между федеральными органами исполнительной власти, а министры – возможность контролировать деятельность федеральных служб и агентств, находящихся в их подчинении. Это привело к распространению неформальных административных взаимодействий – устных распоряжений, личных договоренностей, согласований.
Такой подход сваливает на плечи чиновников работу, которая очень часто просто крадет у них время, но, что еще хуже, многоэтапные согласования, по существу, делают непредсказуемыми принятые решения. Путь к окончательному решению сложен и витиеват, на этом пути все большее значение приобретает ручное управление, а профессиональное участие чиновников все больше формализуется.
Иначе говоря, реформа, предполагавшая создание системы разграничения полномочий и ответственности, была подмята под себя самой бюрократией, привыкшей работать по-иному, ориентироваться на личность руководителя, а не на интересы общества.
При этом подготовка решений, которая является функциональной профессиональной задачей чиновника среднего управленческого звена, превратилась, по существу, в бюрократическую рутину, сводя до минимума их творческий потенциал. Если в кабинетах чиновников далеко за полночь горит свет, это вовсе не значит, что эти уставшие люди эффективно управляют государством.
Самим правительством постоянно поддерживается миф об избыточной численности российской бюрократии и на протяжении уже как минимум пяти лет повторяется один и тот же тезис о необходимости сокращения численности государственных служащих на 10%. Разумеется, ежегодно высшие чиновники рапортуют о достигнутых успехах в сокращении аппарата (как правило, за счет вакансий), но, по сути, успехи эти означают, что сжимается профессиональная прослойка чиновников среднего уровня, функциональные задачи которых как раз и связаны с реальной работой государственной службы. И практически при каждом сокращении штатов или реорганизации каким-то магическим образом «начальников» становится все больше.
По данным Росстата, численность работников только федеральных органов исполнительной власти выросла с 402,6 тыс. человек в 2000 году до 589 тыс. человек в 2013 году. Более того, численность работников государственных органов на 10 тыс. человек постоянного населения за этот период в России выросла с 79,4 человека до 115,4 человека (на 45,3%), а в расчете на 100 человек, занятых в экономике, за двенадцать лет рост составил 28,3%.
И хотя темпы роста внушительны, сокращать нужно не численность работников аппарата, а оборот бессмысленной отчетности и работу, которая не приносит никаких результатов.
Все более злободневной становится проблема нехватки хорошо подготовленного управленческого персонала. Сегодня среди чиновников слишком много докторов и кандидатов наук, но это уже далеко не лучшая характеристика для аппаратчика. Чиновникам не хватает знания реальной экономики и тех процессов, которые происходят в бизнесе, понимания того, в каких реальных каждодневных условиях работает российский бизнес.
Часто можно слышать, что квалификация управленческого персонала крупного частного бизнеса выше, чем профессионализм государственных чиновников. И разница не только в зарплате, проблема госаппарата – это проблема мозгов. Возможно, это утверждение базируется на том, что в экономике частный сектор более эффективен, чем государственный. Надо понимать, что отдача для общества от частного бизнеса и от государственного управления совершенно различна, следовательно, оценка качества управления в этих сферах должна быть различной.
Формирование новой управленческой элиты должно стать решением этой проблемы. И дело не только в том, берут ли чиновники взятки. Вопрос в воспитании нового поколения профессиональных чиновников и нового подхода к формированию их профессиональной квалификации. Важно разумно сочетать знания, получаемые в рамках образовательных программ высшей школы и программ повышения квалификации. И те и другие программы должны не только быть более специализированными, но и реально отражать требования конкретных работодателей. Иначе говоря, все структуры и ведомства государственной службы должны быть реально озабочены подготовкой своего кадрового резерва на всех этапах профессионального образования. Без налаживания такого взаимодействия государственная служба окончательно превратится в систему самоизолированную, воспроизводящую и реализующую не интересы общества, а свои амбиции и интересы.
Дарья Гармоненко