Иван Родин
Вячеслав Лебедев – один из главных лоббистов законопроекта. Фото РИА Новости
Проект Кодекса административного судопроизводства (КАС) и связанные с ним поправки в большое количество действующих законов президент Владимир Путин направил в Госдуму в конце марта. Выполняя тем самым не столько свои предвыборные обещания и одно из положений Послания Федеральному собранию, сколько жесткую конституционную норму. Ведь в Основном законе еще с 1993 года записано, что в стране должны действовать так называемые административные суды. В которых частные лица – граждане, общественные организации, НКО и бизнес-структуры – смогут спорить с государством как системой и с ее отдельными частями и представителями. Смогут подвергать сомнению указы президента, постановления правительства, федеральные и региональные законы, муниципальные акты, решения отдельных госорганов, должностных лиц, а также действия или бездействие последних. Защищать свои избирательные права, возражать против закрытия своих партий и движений, прекращения деятельности СМИ, спорить о налогах и т.д.
Кстати, Путин в одном из своих прошлогодних майских указов поручил подготовить законодательную базу правительству. А оно это задание провалило. И тогда глава государства сделал все сам. Впрочем, он пошел по компромиссному пути: отдельная судебная система в стране не создается, споры граждан с государством станут рассматривать суды общей юрисдикции, но по особым правилам. Главное среди них – обязанность доказывать свою правоту возлагается не на истца, подавшего в суд на власть, а как раз на нее. Еще одно важное уточнение: именно госорганы «обязаны подтверждать фактические данные, на которые они ссылаются как на основание своих возражений». Но и истцам голословных заявлений делать будет нельзя. Им предписывается точно указывать, в чем видят нарушение своих прав.
Официальный представитель президента в Госдуме Гарри Минх в основном пропагандировал именно этот принцип, утверждая даже, что судам предписывается быть на стороне истцов, чтобы компенсировать их изначальное неравенство с ответчиками. Ведь, пояснил Минх, госорганы имеют возможность оказывать давление на граждан и организации. Именно поэтому, напомнил он, административное судопроизводство, которое пока прописано в Гражданском процессуальном кодексе (ГПК), не может там находиться, поскольку противоречит заложенному в нем принципу равенства сторон в гражданских спорах.
Кстати, как раз о том, что бремя доказывания в делах о публичных правоотношениях лежит на ответчике, в ГПК сейчас и записано. Так что действительно это не стопроцентная новация, согласился с задавшими множество вопросов депутатами председатель комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин.
Эксперты полагают, что ныне действующих положений в новом документе, то есть в КАСе, от 50 до 75%. При этом Плигин и Минх сообщили, что ежегодно в стране рассматривается примерно 300 тыс. дел о спорах граждан и организаций с государством. Еще какое-то количество рассматривается арбитражными судами.
Напомним, что пару лет назад дело шло к тому, что арбитражные суды получат все административные дела. Хотя в начале нулевых годов Верховный суд (ВС) направил в Госдуму законопроекты, необходимые для появления в стране специального суда над властью. Депутаты вчера неоднократно спрашивали: почему же 10 лет эти законы не принимались, а теперь вдруг все изменилось? Причем ввести законы в действие предполагается с 1 января 2014 года. И Минх, и Плигин на эти вопросы отвечали, но весьма туманно: мол, обсуждали-обсуждали и наконец договорились. Верховный суд, сказал Плигин, вообще-то предлагал создать отдельные суды, но денег у государства на это нет. Впрочем, теперь от председателя ВС Вячеслава Лебедева есть письмо, где он соглашается с президентским вариантом и обещает, что на ближайшем пленуме будет принято решение об отзыве потерявших актуальность законопроектов.
Заметим, однако, что ни в 90-е, ни в нулевые годы административные суды не вводились во многом не столько из-за дефицита финансов, сколько потому, что слишком много жестких реформ проводилось в стране и власть не желала получать по этому поводу огромное количество исков. Сомневалась власть, судя по всему, и в своей способности плотно контролировать судебную систему – ведь «басманное правосудие» тогда лишь создавалось.
Именно потому, что оно сейчас существует, коммунисты вчера и объявили, что путинский пакет они поддерживать не станут. Депутат из КПРФ Юрий Синельщиков отметил резкое усиление полномочий суда, которое вроде бы уравнивает в весе ответчиков и истцов, на практике может использоваться против последних. Депутат настаивал на том, что ко второму чтению этот и другие недостатки исправить невозможно, поскольку, очевидно, ради них и вводится этот КАС, без которого можно было обойтись, модернизировав действующую главу ГПК.
Глава юрслужбы КПРФ Вадим Соловьев разъяснил подробности. В административные суды нельзя будет подавать иск об удалении наблюдателей и членов избиркомов от оппозиции с участков за их якобы воспрепятствование работе комиссий. «А именно это сейчас – один из главных способов воздействия на оппозицию и одна из главных мер в подготовке фальсификаций», – отметил Соловьев. Кроме того, сказал он, из КАСа не следует, что для доказывания своей правоты избиркомы будут обязываться судами пересчитывать бюллетени: «В судах по-прежнему будут ходить в виде доказательств протоколы, которые сочиняются задним числом и которые суды сейчас признают достаточными для того, чтобы отказывать истцам в пересчете бюллетеней». Соловьев сообщил, что он участвовал примерно в тысяче процессов, где такое требование заявлялось. Его коллеги провели 3 тыс. аналогичных дел, и «ни разу добиться извлечения бюллетеней для повторного счета не удалось».
Осторожна в оценке КАСа завсектором уголовно-процессуального права, доктор юридических наук, профессор Инга Михайловская: «Необходимо зафиксировать в избирательном законодательстве, какие нарушения должны повлечь признание выборов недействительными на данном участке. Критерии правонарушения должны быть прописаны в законе – прежде чем отдавать дело в компетенцию административного суда, надо установить и характер правонарушения, и состав его, и последствия для нарушителей – с какого момента наступают санкции».
Между тем замначальника Управления публичного права и процесса Высшего арбитражного суда Анна Смола не склонна считать нынешний этап создания административного производства революцией в системе российского права: «Кодекс административного судопроизводства – не революция, в том смысле, что положение по доказыванию чиновниками отсутствия собственной вины содержится в Гражданском процессуальном кодексе – в соответствующем разделе. Там это называется производством по делам, возникающим из публичных правоотношений». Конечно, признает собеседница «НГ», в КАСе этот аспект права стал более заметным: «Выделены категории дел, на которые эта норма распространяется. Поскольку ранее регламентация была лаконичной и по каждой категории дел было в УПК две-три статьи, то при рассмотрении этих дел на практике возникали трудности».
 |
| Гражданам, возможно, облегчат споры с государством.
Фото РИА Новости |
Верховный суд, напомним, активно участвовал в разработке законопроекта, и основные его положения одобрены ВС. Закон несовершенен: там не хватает, говорит «НГ» источник в Госдуме, близкий к руководству трех высших судов, очень важного элемента, обеспечивающего независимость российской Фемиды: «Процедура, которая предполагает реальную защиту прав граждан в рамках административного судопроизводства, должна быть более сложной. Если бы, например, действовала система окружных судов, как задумывалось, административные суды работали бы более эффективно».
В одной из первых версий законопроекта, объяснил источник, фигурировали так называемые судебные округа, «где суд не является, грубо говоря, областным судом какого-то региона, а включает в себя несколько регионов. И если бы в рамках предполагаемой реформы была создана система окружных судов, то можно было бы избежать каких-либо форм административного давления на суды со стороны местных властей. Потому что граждане по преимуществу будут судиться с органами государственной власти на местах. Если бы эта история осталась в рамках кодекса – это было бы мощным и надежным инструментом защиты людей». Эта норма, говорит источник, «барражировала» в свое время в разных законодательных инициативах: «Когда-то она одобрялась Правовым управлением администрации президента, потом не одобрялась… А потом исчезла из поля дискуссий».
Совершенно очевидно, что необходимо в дальнейшем и кодекс, и предполагаемую систему судопроизводства совершенствовать с точки зрения защиты прав граждан на уровне зависимости судебных органов власти – сейчас в нем недостаточно механизмов защиты.
Главное положение законопроекта
Статья 64 КАС РФ
Обязанность доказывания законности оспариваемых по административным делам и нарушающих права (в том числе избирательные права и право на участие в референдуме), свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и организаций, должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.
Мнения экспертов
Тамара Морщакова, судья Конституционного суда в отставке
Административный суд должен существовать, но он должен быть независимым. Административные суды давно предлагал создать Верховный суд. Но они остаются в системе судов общей юрисдикции, под шапкой Верховного суда. Между тем это должна быть независимая административная юстиция.
Инга Михайловская, завсектором уголовно-процессуального права, доктор юридических наук, профессор
У нас административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции. В чистом виде административные дела – это конфликт между гражданином и госорганом. И если мы выделили арбитражные суды в самостоятельную систему, то, несомненно, дальнейшее развитие судебной системы может идти за счет создания особых административных судов. По статистике, в России каждый год растет число обращений граждан в суд – и это очень хорошо: по идее суд – это нормальный орган для разрешения возникающих конфликтов. Но существующие ныне коллегии по административным делам – это только специализация в системе судов общей юрисдикции. Здесь важно, чем будет отличаться Административный кодекс от Гражданского. Очень важно еще в административных судах отделить административное правонарушение от спора гражданина с государством.
Алексей Макаркин, заместитель гендиректора Центра политических технологий
Создание административных судов – это несомненный плюс. В данном случае речь идет о судах, в которых граждане защищают свои права от чиновников. Я думаю, что это важно, потому что чем больше у человека появляется возможностей для защиты своих прав в отношении с государством, тем более защищенным он будет себя чувствовать. В данном случае немаловажно то, что эти дела будет рассматривать специалист в подобных вопросах, который сможет компетентно рассудить гражданина и чиновника.
Дарья Гармоненко