Превысила ли Дума полномочия?

Валентина Матвиенко между двух огней.
Фото ИТАР-ТАСС

Сегодня Совет Федерации одобрит так называемый «закон Димы Яковлева». А вчера комитет верхней палаты по конституционному законодательству поддержал этот документ – единогласно. Вчера же пресс-секретарь президента Дмитрий Песков заявил, что принятие закона о запрете усыновления российских детей гражданами США не приведет к нарушению Россией международных обязательств. Однако данный закон, утверждают эксперты, не может начать действовать без денонсации соглашения с США об усыновлении. Парламентарии не выполнили этой важной предварительной процедуры. По закону инициатива денонсации принадлежит исполнительной власти – президенту или правительству. Без нее закон не имеет смысла – по Конституции международный договор имеет приоритет перед российским законом.

Дмитрий Песков уверен, что «к нарушению каких-либо международных обязательств это (думский законопроект. – «НГ») не приведет. Принимая подобное решение, Россия полностью реализует те права, которые у нее есть по международному праву». Слова Пескова прозвучали вчера в эфире радиостанции «Эхо Москвы». Законопроект Госдумы он назвал «весьма сложным». А широкую дискуссию, которая развернулась вокруг документа в гражданском и экспертном сообществе, – «совершенно естественной».

Таким образом, «закон Димы Яковлева» получил зеленый свет на самом верху российской власти. И вчера он проскочил через профильный комитет Совфеда, что называется, со свистом. Хотя еще накануне глава комитета Андрей Клишас многозначительно намекал: мол, Совфед сопроводит свое согласие некими оговорками. Выглядело это странно. Экс-советник спикера верхней палаты по юридическим вопросам Сергей Попов утверждает, что на самом деле у сенаторов только два варианта ответа: либо положительное голосование, либо возвращение документа на доработку в Думу с одновременным образованием согласительной комиссии. Источник «НГ» на Охотном Ряду, правда, сообщил газете, что есть еще и третий вариант поведения: «Совет Федерации мог бы, при желании, утвердив основной документ, отправить его в Кремль в сопровождении своего проекта, корректирующего текст спорного – думского».

Обещанные в понедельник Клишасом «оговорки» вчера свелись к вялому обещанию мониторить исполнение закона. И было непонятно, что имеет в виду сенатор. То ли он намерен проверять, чтобы какого-нибудь ребеночка ненароком не усыновили чужеземные капиталисты. То ли хочет контролировать процесс изгнания с просторов родины вражеских НКО.

Вчера же в верхнюю палату поступило заключение президентского Совета по правам человека. На 10 листах СПЧ доказывает, что нормы запретительного законопроекта Госдумы сомнительны по содержанию и несостоятельны по форме. По мнению одного из членов совета, профессора кафедры конституционного права Высшей школы экономики Ильи Шаблинского, депутаты нарушают установленный порядок денонсации международных соглашений. В п. 5 ст. 36 Закона «О международных договорах Российской Федерации», напоминает эксперт, говорится, что с законодательной инициативой о денонсации должен обращаться в Думу сам президент – или правительство: «Госдума может лишь обратиться к главе государства с предложением денонсировать договор, но инициатива на этот счет, согласно закону, должна исходить от президента. Получается, что Дума пытается подменить президента».

Дума может лишь инициировать отмену закона о ратификации, подчеркивает в беседе с «НГ» информированный источник – опытный юрист-международник: «Но в любом случае это было бы разрушающим вторжением в область международных договоров. Очень агрессивным шагом.

Предположим, что у нас есть проблемы с допуском наших наблюдателей в семьи с усыновленными детьми. Но, во-первых, нужно было предвидеть возникновение такого конфликта, заключая соглашение. В МИДе и Минюсте сидят грамотные юристы, которые могли бы рассмотреть эти вопросы. Во-вторых – есть судебные процедуры, которыми можно было бы воспользоваться в сложной ситуации». В любом случае, уверен собеседник «НГ», надо остерегаться «разрушительного вторжения в сферу действия международного договора»: «Если он и не нравится, надо использовать дипломатические пути. Иначе мы далеко зайдем».

В самом договоре, указывает эксперт, должна быть прописана процедура его расторжения, и там наверняка есть пункт и о сроках, и о предварительном уведомлении партнера: «Судя по высказываниям министра Сергея Лаврова, во власти было мнение – не рубить сплеча. И оно было правильное».

Ведущий научный сотрудник Института государства и права, доктор юридических наук Галина Шинкарецкая согласна с тем, что Дума, принявшая законопроект в трех чтениях, ставит телегу впереди лошади, присваивая некоторые функции президента: «Нижняя палата может только обратиться к президенту и правительству с соответствующей просьбой. Инициировать законопроект о денонсации договора может лишь исполнительная власть». Эксперт указывает на безграмотность парламентариев, которые написали в «сиротском законе», что он начинает действовать с 1 января 2013 года: «Закон даже после подписания президентом еще целый год не будет действовать. По Конституции (статья 15, часть 4), если между договором и законом есть противоречия, то применяется правило договора».

Нарушение процедуры нижней палатой – совсем не пустяк, уверена собеседница «НГ»: «То, что Дума так поступила, ни в какие ворота не лезет». Соглашение только недавно заключено, и заключать его было очень сложно, напоминает эксперт: «Недаром Сергей Лавров выступает так резко против этого законопроекта. Ведь он очень активно участвовал в работе над соглашением. Со стороны Думы это полная неграмотность. Они хотели немедленно отреагировать, а получилось как всегда...»

Доктора юридических наук, ведущего научного сотрудника Академии народного хозяйства и госслужбы при президенте РФ Владимира Котляра законопроект смущает своей жесткостью: «Если наши родители не берут этих бедных детей, то пусть лучше их возьмут американцы. Чтобы они не прозябали в домах для детей-инвалидов». В то же время, отмечает Котляр, документ пока является всего лишь законопроектом, и президент, подписывая его, как бы дает добро. То есть согласен с этой инициативой, о чем и заявил на недавней пресс-конференции.

Однако члены президентского Совета по правам человека считают, что «Антимагнитский закон» противоречит Конституции РФ, международным договорам и нуждается в переработке. «Вступление закона в силу в имеющейся редакции не способно привести к достижению поставленных законодателем целей, но может повлечь негативные последствия как для отечественной правовой системы, так и в других сферах», – говорится в заключении, опубликованном вчера на сайте СПЧ. Документ подписали 35 из 63 его членов. В том числе Елизавета Глинка, Павел Гусев, Тамара Морщакова, Леонид Парфенов, Павел Чиков и Игорь Юргенс.

Сегодняшнее заседание Совета Федерации может оказаться рутинным. Вчера профильный комитет верхней палаты, по сути, предсказал голосование сенаторов. При этом глава комитета Андрей Клишас уже знает, как восприняло общество этот документ. И волнуется. Не случайно его вчерашнее поведение отличалось некоторой суетливостью – журналистов по надуманной причине не допустили к комитетским слушаниям. Словно речь там шла о порнографии или гостайне.

Законопроект не заработает еще долгое время. Однако следует учесть, что за год будет разрушена система усыновления. Организации, профессионально занимающиеся этим в России, сворачивают свою деятельность. Потому что в этом же законе и их работа поставлена под удар. Могут разрушиться судьбы десятков тысяч маленьких россиян, ставших мелкой разменной монетой в борьбе политических амбиций на почве квасного патриотизма. Напомним, что 10% детдомовцев в стране кончают жизнь самоубийством. А еще 40% спиваются и пополняют криминальный мир.

Конституция РФ, ст. 15, п. 4

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Федеральный закон от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ

«О международных договорах Российской Федерации»

Статья 1

П. 1. Настоящий Федеральный закон определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации.

Статья 36

П. 4. Действие международного договора Российской Федерации, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации принималось в форме федерального закона, может быть приостановлено Президентом Российской Федерации в случаях, требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации и Государственной Думы и внесением в Государственную Думу проекта соответствующего федерального закона.

5. Прекращение и приостановление действия международного межведомственного характера производятся федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями, от имени которых заключены такие договоры, по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными организациями, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и с разрешения Правительства Российской Федерации.