Сергей Никаноров Ни в одном государстве мира свобода собраний и митингов не регламентируется только лишь положениями основного закона страны (Конституций) и ограничена специальными законами, конкретизирующими условия реализации этих свобод. Причём злоупотребление этими самыми свободами предусматривает довольно суровые виды наказания вплоть до тюремного заключения. Такие выводы содержатся в докладе, подготовленного Национальной лабораторией внешней политики по просьбе Общественной палаты РФ.
Публичные мероприятия, собрания и шествия во всех демократических странах мира являются одним из основных путей реализации свободы слова, как фундаментального права человека. И именно к этому опыту стран Запада время от времени апеллируют представители в том числе и российского правозащитного сообщества. Между тем, необходимо оговориться, что сам по себе зарубежный опыт далеко не однозначен, и к его использованию следует подходить достаточно осторожно, считают сотрудники Национальной лаборатории внешней политики, подготовившие "Обзор зарубежного законодательства, регулирующего проведение публичных собраний и шествий граждан", текст которого опубликован на сайте Общественной палаты.
Право на свободу мирных собраний и фактически разрешительный порядок их реализации закреплено практически во всех как международно-правовых документах, так и конституциях и законодательствах развитых демократических стран. Но при этом в ряде случае соответствующие статьи конституций снабжены некоторыми оговорками. В Бельгии, например, граждане имеют право на мирные собрания без предварительного разрешения, но только в случае, если речь не идёт о собраниях на открытом воздухе, на которые полностью распространяется законодательство о полиции. Похожая норма содержится и в Конституции ФРГ, Испании, Италии и многих других европейских стран, где право на уличные акции может быть ограничено другими законодательными актами. Всё это свидетельствуют об очевидной условности "уведомительного принципа": конституции абсолютного большинства стран предполагают ситуации, когда митинг, на проведение которого было подано уведомление, будет запрещен.
Не являются исключением и Соединённые Штаты Америки, где свобода слова, включая мирные демонстрации, пикеты, митинги и т.п., гарантированы первой поправкой к Конституции США ("Конгресс не должен принимать ни одного закона, ограничивающего свободу слова или печати, либо право граждан мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб"), но в то же самое время, как следует из текста поправки, речь идет, во-первых, лишь о федеральных законах, и, во-вторых, исключительно о праве проведения мирных демонстраций, митингов и прочих собраний. Если же в ходе массовых выступлений граждан нарушается мирный порядок их проведения ≈ имеют место насильственные действия или всего лишь угроза насилия ≈ возможно применение уголовного законодательства (федерального и штата), направленного на пресечение такого рода действий и наказание виновных.
В качестве прецедента приводится решение Федерального Суда США по делу "Кокс против Луизианы". Суть его в следующем. Преподобный Б. Элтон Кокс был арестован, обвинен и приговорен к более чем году тюремного заключения и огромному штрафу "за нарушение порядка и мира", "за затруднение передвижения" и пикетирования перед зданием суда. Причиной стал призыв Кокса к чернокожим студентам устроить часовую сидячую забастовку в кафе, если их откажутся обслуживать (речь шла о заведениях, где "цветных" обслуживали у отдельных стоек), а затем, не подчинился требованиям полицейских прекратить пикетирование. Как следует из текста решения суда, "права на свободу слова и собраний, являясь фундаментальными для нашего демократического общества, тем не менее, не означают, что каждый, кто желает выразить свое мнение или идеи, может сделать это публично в любом общественном месте или же в любое время". Собственно, современная правовая система США в части регулирования митингов и шествий полностью базируется на этом прецедентном решении.
Регулирование такого рода мероприятий в США отнесено в ведение властей штатов и на местах. И хотя законодательное регулирование массовых мероприятий в одном штате может ощутимо отличаться от другого, практически везде дли проведения манифестации или митинга требуется получение специального разрешения, которое выдается при условии обязательного согласования проведения акции с органами пожарной охраны, транспорта и полиции. При этом за муниципальными властями остается право "приостановить" использование городской территории, если, по их мнению, она необходима для нормального продвижения транспорта или для других общественных нужд. В случае отсутствия разрешения или нарушения одного из его положений местные власти вправе пресечь мероприятие, вплоть до использования в этих целях спецсредств, и задержать его участников
В ФРГ любое массовое мероприятие, собрание или демонстрация в обязательном порядке должны быть санкционированы властями. При этом власти, налагая запрет на проведение того или иного мероприятия, не считают возможным информировать об этом его потенциальных участников, но вся ответственность за возможные нарушения возлагается на организатора. Также практически в каждом крупном городе ФРГ запрещено проведение уличных выступлений в кварталах, где размещаются высшие земельные и городские органы власти. Сами же власти наделены правом запрещать дальнейшее проведение демонстрации, если, по их мнению, в ходе ее создается угроза причинения ущерба, как людям, так и материальным ценностям. Соответственно, действующее законодательство предоставляет полиции широкие права при разгоне демонстраций: она имеет право применять силу и меры физического воздействия ≈ резиновые дубинки, слезоточивый газ, водометы, а при необходимости, по усмотрению самих полицейских, и огнестрельное оружие.
Во Франции действуют специальные нормативные акты, отличающие "демонстрации" от "сборищ". Под последними подразумевается "любое скопление людей на каком-либо общественном пути или в каком-либо общественно месте, способное нарушить общественный порядок". "Сборище может быть рассеяно публичными силовыми ведомствами после двух требований разойтись, оставшихся без результата", - гласит французский УК.
Спектр наказаний для организаторов и участников "незаконных" акций в странах Европы достаточно широк, но вместе с тем отличается суровостью.
В Великобритании, например, лицо, которое ведет себя угрожающе, оскорбительно и нарушает порядок в присутствии или в пределах досягаемости слуха другого лица и причиняет ему тревогу, беспокойство и страдание, признается виновным в совершении данного правонарушения и наказывается штрафом до 400 фунтов стерлингов. В Швеции, "если толпа людей нарушает общественный порядок, показывая намерение использовать групповое насилие против публичной власти или иным путем принудить к чему-либо или воспрепятствовать применяемым мерам, не расходится, когда власти приказывают это сделать, то подстрекатели и руководители должны быть приговорены к тюремному заключению на срок не более 4 лет, а другие участники действий, предпринятых толпой, к уплате штрафа или к тюремному заключению на срок не более 2 лет за заговор". В Италии, лица отказывающиеся подчиниться приказу полиции о прекращении демонстрации, подвергаются наказанию в виде лишения свободы на срок от 1 месяца до 1 года и обязаны заплатить крупный штраф. И т.д.
Таким образом, считают авторы доклада, западное законодательство отличается более конкретным и более жестким (по сравнению с российским) набором требований к порядку проведения демонстраций и шествий. Это более длительный срок рассмотрения заявок в крупных городах (США), запрещение маскировки лица (Германия), существование "черного списка" для организаторов ранее запрещенных или разогнанных демонстраций (Швеция), право запрещать любые демонстрации по усмотрению местных властей (Франция), практика временных мораториев (Великобритания). То же самое касается уголовной ответственности граждан за злоупотребление правом на свободу собраний, включающую денежные штрафы и лишение свободы. При этом проводятся различия между видами публичных мероприятий – от "мирных шествий" до "сборищ", "незаконных собраний" и "публичных беспорядков". Такая классификация позволяет оперативно выбирать на месте, без длинной цепочки согласований методику действий органов правопорядка, степень жесткости этих действий.
