Перемена мест слагаемых

Вновь, как и год назад, конец лета сопровождается обсуждением перспектив сохранения на постах глав тех или иных регионов. Год назад речь шла о предстоящей реструктуризации федеральной власти и перестройке рядов всей исполнительной вертикали, из которой в преддверии предстоящих федеральных выборов выбивались «слабые» по тем или иным основаниям звенья. Сейчас речь идет о принципах формирования региональной политики нового президента страны.

Частным вопросом этого процесса является персональная судьба отдельных руководителей (в 2009–2010 годах у многих из них истекут сроки полномочий). И июньские выступления Шаймиева и Рахимова, и предшествовавшие им утечки об упразднении постов региональных президентов, и последние публикации о якобы существующих планах замены в ближайшее время конкретного числа губернаторов – звенья одной цепи. Персональный вопрос отдельных чиновников наиболее скандален – и неудивительно, что дискуссия о принципах построения региональной политики зачастую подменяется рассуждением о достоинствах и недостатках конкретных губернаторов.

Однако скандалы вокруг местных администраций в перспективе как минимум существенного усложнения социально-экономической ситуации говорят в первую очередь о системных проблемах формирования региональных властей и их способности отвечать вызовам, стоящим перед страной. Простая замена конкретных глав регионов не изменит ничего, являясь лишь переменой мест слагаемых, от которой общая сумма не меняется. То, что высший руководитель страны признает сложность кадровой проблемы, говорит именно о том, что существующая сейчас система управления регионами неэффективна. В первую очередь с точки зрения перспектив развития страны и конкретных территорий.

Способны ли предлагаемые меры (создание системы резерва управленческих кадров и соответствующих баз данных, введение возрастных ограничений для претендентов) изменить положение? Если да, то в минимальной степени. В условиях ограничения политической конкуренции и управляемой партийности, принудительного навязывания региональным властям сотрудничества с единственной доминирующей партией (иные партии и проекты – это во многом и лаборатория новых идей, и способ появления новых кадров) при поощрении разгрома отдельных местных элит площадки для появления новых фигур исчезают.

В условиях, когда власти регионов в минимальной степени зависят от поддержки населения и ориентируются преимущественно только на поддержание «вертикальных связей», фактор ориентации на региональное общественное мнение, сдерживающий самовластие и эгоизм чиновников, перестает работать. Ориентация на население, с одной стороны, и на поддержание отношений с федеральным Центром – с другой обеспечивало в течение первого срока президента Владимира Путина систему сдержек и противовесов. Однако этот баланс был в 2004–2005 годах нарушен, и без восстановления тех или иных элементов обратной связи региональной власти с населением, без усиления неподконтрольных губернаторам публичных политических площадок (заксобрания, органы МСУ, политические партии) никакого эффективного регионального управления быть не может. Контроль над региональными администрациями со стороны параллельных вертикалей различных федеральных ведомств в данном вопросе – ограниченный инструмент, да и сами эти вертикали направлены в первую очередь на свои внутренние интересы.

В условиях отсутствия независимых публичных площадок и усиления фактического самовластия губернаторов в том, что не противоречит интересам госкорпораций и иных групп федеральной элиты, попасть в некий «список кадрового резерва» для чиновника или бизнесмена равносильно существенному увеличению риска испортить себе карьеру или бизнес. Что происходит с руководителями, демонстрирующими политические амбиции, можно посмотреть на большем числе примеров попавших под статью мэров или иных чиновников, о которых вдруг начинали говорить как о претендентах на губернаторские посты.

Защитить попавших в «список резерва» от асимметричных мер со стороны действующей региональной власти можно, только сделав этот процесс максимально закрытым от общественности. Однако отсутствие публичности автоматически создает условия именно для того, о чем говорил президент Медведев: «На ведущие должности принимаются по знакомству, по принципу личной преданности и – это наиболее отвратительная ситуация – просто за деньги, то есть должности продаются». В результате руководящие посты все чаще занимают совершенно случайные с точки зрения регионального общественного мнения люди (неслучайные только для тех, кто их лоббировал), не имеющие вследствие этого никакого общественного доверия. Непубличность отбора кандидатов и выбивание самими действующими главами явных конкурентов внутри самого региона дополнительно стимулирует систему назначения губернаторами «варягов».

В свою очередь, это подрывает в регионах и авторитет федеральной власти, власть которой чем дальше, тем больше держится не на доверии в его традиционном понимании, а на безальтернативности и массовом «гражданском неучастии» населения.

В этом смысле вертикаль сама себя загнала в замкнутый круг, выбраться из которого не позволят никакие косметические операции. Без системы сдержек и противовесов, защищающей и воспитывающей новые кадры, никаких адекватных систем обновления региональных властей быть не может.