Слишком разный особый статус

Центральная избирательная комиссия России сформировала временные избирательные комиссии по выборам депутатов законодательных собраний двух объединенных регионов – Забайкальского края, который был образован в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, а также поглотившей Усть-Ордынский Бурятский автономный округ «объединенной» Иркутской области. Таким образом, два из последних на сегодня «укрупненных» регионов оказываются в состоянии полной правовой готовности к проведению выборов в свои парламенты, которые состоятся 12 октября 2008 года. Ранее подобные выборы в парламенты укрупненных регионов прошли в Пермском (декабрь 2006), Красноярском (апрель 2007) и Камчатском (декабрь 2007) краях. Из сложносоставных субъектов РФ в стране остается два – Архангельская область (частью которой формально является Ненецкий АО) и Тюменская область с входящими в нее Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским АО. И в отличие от ранее упраздненных автономных округов данные округа существенно экономически благополучнее и богаче «материнских» субъектов и пока сохраняют самостоятельность, фактически «откупаясь» от «материнских» субъектов частью своих доходов.

Чем же стали на сегодня бывшие регионы, утратившие статус субъекта РФ и соответственно собственных губернаторов, собственные парламенты, представителей в Совете Федерации и представителей федеральных ведомств? Чего добились сторонники «упрощения» национально-территориального и административно-территориального деления страны? Стало ли оно проще?

Во всех федеральных конституционных законах об образовании укрупненных субъектов фигурирует одна и та же формула о том, что на его территории создается «административно-территориальная единица с особым статусом». Однако, как показывает изучение ситуации в бывших регионах, этот «особый статус» для бывших регионов оказался довольно разным. Проще всего поступили в Красноярском крае – здесь бывшие Таймырский и Эвенкийский автономные округа стали муниципальными районами, огромными по площади. Главы этих районов избираются депутатами, а администрации возглавляют сити-менеджеры. Существовавшие ранее внутри этих округов районы были упразднены. Однако в иных регионах пойти по «красноярскому» пути не получилось – в Пермском крае попытки лишить Кудымкар статуса городского округа закончились в суде, тему угрозы ликвидации районов активно поднимали и местные элиты в Усть-Орде и в Корякии.

Таким образом, везде, кроме Красноярского края, появилось некое новое административно-территориальное образование на уровне между муниципальным и региональным, не упомянутое в Конституции страны. Так, в Пермском крае, где уже принят новый краевой устав, Коми-Пермяцкому округу посвящена целая глава устава. Согласно ей территория Коми-Пермяцкого округа сохраняется в границах, в которых ранее существовал автономный округ до объединения с Пермской областью. Округ может иметь собственную символику, в официальных сферах общения на его территории наряду с русским может использоваться коми-пермяцкий язык, округ состоит из шести районов и «при наличии волеизъявления населения┘ в его границах┘ может быть образовано единое муниципальное образование». То, каким образом бывшие субъекты смогли отстоять свое представительство в органах власти объединенных субъектов, имеет существенные отличия – даже исходя из текстов законов об объединении. И чем дальше шел процесс, тем большего добивались упраздняемые регионы.

Если в Пермском крае Коми-Пермяцкий округ гарантированно представлен лишь двумя из 60 депутатов Заксобрания края (3,3%), а бывшие Таймырский и Эвенкийский АО в Заксобрании Красноярского края гарантированно имеют по два депутата из 52 (то есть по 3,8% депутатов ЗС на каждый из бывших округов), то Корякия смогла обеспечить себе в Заксобрании объединенного Камчатского края уже 10 гарантированных мест из 50 (20%). Успехи двух бурятских округов поскромнее корякского, но явно больше коми-пермяцкого и таймырско-эвенкийского – пять из 50 (10%) у Агинского округа и четыре из 50 (8%) у Усть-Орды.

Фактически укрупнение регионов превратилось в первую очередь в пиар-проект – превратить асимметричную федерацию в симметричную все равно явно не получается. Кажется, сняли вывеску самостоятельного региона – и стало проще. На самом деле стало сложнее – наряду со всеми ранее существовавшими видами субъектов РФ (республики, области, края, автономные округа, автономная область, города федерального значения) теперь еще появились субъекты, имеющие внутри «административно-территориальные единицы с особым статусом». То есть вместо структуры субъекта РФ, чья деятельность регламентируется Конституцией и федеральными законами, бывшие субъекты (экс-автономные округа) превратились в нечто, структура управления чем (и соответственно возможности населения этих территорий влиять на принимаемые органами власти объединенного региона решения) зависит уже скорее не от единого федерального стандарта, а от результатов торга между властями объединившихся субъектов.

Очевидно, что пытаться навязывать в рамках страны с таким гигантским региональным разнообразием, как Россия, «единый симметричный» всем стандарт – утопия. Можно пытаться навязать одинаковость – с одной стороны, но естественная внутренняя асимметрия тут же вылезет – с другой. И в этой асимметрии сила, а не слабость Российского государства, его колоссальный внутренний потенциал развития.