Чиновник депутату не товарищ

Завтра Госдума примет в окончательном виде очередной обреченный на победное голосование проект, инициированный президентом, – поправки к закону о Счетной палате, согласно которому кандидатуры аудиторов на утверждение Думы и Совфеда будет представлять только глава государства. И, независимо от гипотетической пользы документа, приходится признать: его судьба предопределена на этапе авторства. За последний год в Думу поступило около 1000 депутатских законопроектов, тогда как от президента и правительства направлено несколько сотен. Тем не менее именно эти две последние категории на Охотном Ряду считаются приоритетными. Принятие их приближается к 100-процентному. Совсем иначе дело обстоит с «простыми» депутатскими инициативами, месяцами и годами ожидающими своей очереди, а то и с ходу отвергнутыми. Правда, некоторые из них оказываются не так просты – и гораздо более удачливы: в последнее время правительство предпочитает заявляться от имени думцев.

Ранжиром не вышли

Депутатские инициативы, в свою очередь, тоже можно разделить на «чистые» и «нечистые». Один водораздел проходит по фракционной принадлежности. Проекты, подготовленные думским большинством, имеют больше шансов на то, чтобы быть принятыми в первоочередном порядке. Показатели «Единой России», понятное дело, самые благоприятные: 76 законов подписаны президентом, полтора десятка к этому вполне готовы.

Правда, анализ статистики законодательной деятельности Госдумы за период с начала 2006 года демонстрирует и некоторую замутненность данных по части преференций единороссов. Выясняется, что истинная картина сложнее, чем кажется. ЕР предложила около 450 законопроектов, больше половины которых подписано исключительно членами этой фракции. По другой половине проектов подписантами выступают как единороссы, так и представители других фракций. Чаще всего партнерами выступают члены ЛДПР и фракции «Родина» (сначала под руководством Сергея Бабурина, а потом – Геннадия Семигина), но нередко среди авторов попадаются и коммунисты, и эсэры. В совокупности 237 законопроектов, инициированных думским большинством самостоятельно или в союзе с прочими фракциями, находятся в подвешенном состоянии.

Наиболее частой становится ситуация, в которой документ отлеживается в профильном комитете, но работа над ним заморожена. Основная причина – отрицательное мнение кабинета или президентской администрации. Еще одна причина зависания – постоянные переносы рассмотрения, опять же из-за несогласия исполнительной власти либо кремлевских структур. Часть проектов отбивается профильными комитетами, когда они или внесены в ненадлежащем порядке, или, по мнению комитета, противоречат Конституции.

У самой большой оппозиционной фракции – КПРФ – результаты значительно хуже. Большая часть ее инициатив или подвешена без ясных перспектив, или уже отброшена большинством. Точно такая же картина и у «Справедливой России», и у «Родины», и даже у ЛДПР, всегда выступавшей верным союзником партии власти. Данные таблицы красноречиво говорят об этом.

Более подробного комментария заслуживает последний ее столбец, показывающий, сколько законопроектов, в подготовке которых участвовала та или иная фракция, обрели статус законов. И здесь необходимо оговорить одну из категорий законопроектов, объем которой в последнее время существенно вырос. В нее входят документы, только подписанные депутатами. На самом деле чаще всего они инициированы администрацией президента или каким-либо из правительственных ведомств, которое таким образом надеется обойти внутриправительственную бюрократию. Гораздо реже за такими проектами стоит кабинет министров в целом.

Так вот, именно такого рода законопроекты и составили весь актив фракций КПРФ, СР, ЛДПР и «Родины». Причем все 10 достижений, что у коммунистов, что у эсэров, фактически одни и те же ужесточающие избирательное и политическое законодательство поправки, под которыми также стоят подписи единороссов, либерал-демократов и родинцев. Так что и результаты двух последних фракций приблизительно те же самые, что и у КПРФ и СР.

Более того, сегодня среди значащихся за коммунистами проектов только 8 являются самостоятельным творчеством, а еще 6 внесены не без участия депутатов из ЕР. У «Справедливой России» уровень самостоятельности в последнее время повысился: 39 законов внесено под именами своих депутатов. У ЛДПР таких примерно 2 десятка, а у «Родины» – всего 9. А вот у «Единой России», к примеру, целых 164 , что, впрочем, вовсе не ускоряет работу.

Что же касается законотворческой деятельности так называемых независимых депутатов, то она строгому учету вообще поддается с трудом и особенно – в последние несколько месяцев, когда часть из них влилась в ряды фракции СР. Тем не менее один из независимых – яблочник Сергей Попов – может гордиться тем, что президент подписал законопроект, написанный лично им. Попов привел закон о статусе военнослужащих в соответствие с законом об адвокатуре – для того чтобы контрактники могли получать бесплатную юридическую помощь.

Кому обеспечен зеленый свет

Как видно из таблицы, президентские инициативы в думских кабинетах не задерживаются. В колонке, где зафиксированы зависшие по каким-то причинам проекты, стоит цифра 0. Что же касается одного законопроекта из числа президентских, который значится отклоненным, то здесь нет ничего страшного. Просто проект закона «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года», расширяющий полномочия Европейского суда по правам человека, был отклонен из-за того, что против него высказалась часть фракции «Единая Россия». Однако на самом деле отказ в ратификации был прямо санкционирован Кремлем. Организовавшим, помимо этого, за несколько дней до этого события на госканалах бурную дискуссию, основными участниками которой выступили, впрочем, депутаты из оппозиционных фракций.

Стоит также отметить, что среди тех 11 законопроектов, которые стоят в колонке планируемых к принятию, до сих пор значится проект закона «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан». Он отклонен Советом Федерации без предложения создать согласительную комиссию. Госдума своего окончательного решения о его судьбе еще не приняла, поэтому документ пока и значится за ее профильным комитетом.

Над правительственными законопроектами работа на Охотном Ряду идет более вдумчиво, хотя и они почти никогда не подвисают. Большая часть из тех 43 проектов, которые запланированы к принятию, уже одобрены как минимум в первом чтении. С начала 2006 года Думой отклонена всего одна инициатива кабинета министров – проект закона о повышении МРОТ. Единороссы приняли свой закон исключительно в целях пиара. Кроме того, один из правительственных проектов временно отложен: речь идет о предложении отменить в Уголовном кодексе такое наказание, как арест.

Опасная хрупкость вертикали

Таким образом, законотворческая деятельность депутатов зависит не столько от существа предлагаемых ими новшеств, сколько от воли правительства и президентской администрации, без труда проводящих через Думу нужные им проекты. Недешево оплачиваемая функция народного избранника сводится к проштамповке присланного текста. А бурные дебаты практически никогда не меняют изначального намерения высокопоставленных инициаторов провести в жизнь нужный им документ.

Депутаты не заинтересованы обострять отношения с конфидентами из Белого дома и Кремля: никто из них не рвется в родные палестины после окончания срока, каждый хочет зацепиться в Москве. А это возможно, если без ущерба для репутации и кошелька, – только при помощи нынешних противников. Такого рода послушание, помимо прочего, демонстрирует глубокое неверие парламентариев в возможность убедить собственный электорат в пользе их дальнейшего присутствия на Охотном Ряду. И делает правдоподобными слухи о плате за думское кресло.

А самое главное – такой расклад сил обесценивает саму идею народного представительства. Граждане отказываются приходить на участки – все равно, считают они, ничего не изменится. Недавний взрыв активности на региональных выборах, заметим, во многом можно объяснить хорошим знакомством избирателей с местными кандидатами. Вряд ли оправданно экстраполировать эту ситуацию на выборы парламентские, где не будет одномандатников и в ход пойдут партийные списки. В итоге все сводится к печальному заключению об опасной хрупкости вертикали, не пронизанной по горизонтали выборными институтами власти.