В руководстве страны героев нет

Кузьминов полон решимости спасти административную реформу.
Фото Артема Чернова (НГ-фото)

– Ярослав Иванович, может ли общая неудовлетворенность ходом реформы побудить власть приступить к новой перестройке госаппарата? Кто мог бы возглавить работу над ошибками?

– Твердо уверен, что никакой ломки не будет. Любая перестройка – в том числе и официальное возвращение к «дореформенному состоянию», это огромная трата усилий. Сейчас сил просто ни у кого нет, чтобы еще раз все это ложкой мешать. Да и нет таких героев сейчас в руководстве страны. Дмитрий Козак, который мог бы реализовать реформу, отправлен на Кавказ. А люди, которые занимаются этим сейчас, реализуют гораздо более скромный набор задач. Будут постепенные изменения, направленные на устранение очевидных несообразностей. Общее решение и Михаила Фрадкова, и Сергея Нарышкина, и Германа Грефа – сосредоточиться на введении административных регламентов. К этому фактически свелась вся деятельность комиссии по административной реформе. Их принятие, которое рассчитано на пятилетний срок, не исправит сложившегося положения. Это лишь позволит нам спасти административную реформу: регламенты – необходимый элемент реформы, без которого все остальные ее составляющие работать просто не будут. Построив основу этой системы, через год-два можно будет вернуться заново к построению кубиков управления, которые сейчас легли не самым удачным образом.

– Только что вышел указ президента о новом составе комиссии по вопросам совершенствования госуправления. Может ли Сергей Собянин стать автором нового этапа реформы?

– Об этом надо Собянина спрашивать, а не меня. Я наблюдал, что он как губернатор сделал в Тюмени, и могу сделать вывод, что у Собянина есть воля к проведению необходимых реформ. Не просто видение проблемы, оно есть у многих, но еще и воля – ключевой элемент успеха любой государственной деятельности. Мне кажется, что какие-то изменения могут быть в будущем им порождены. А будут эти изменения или нет, не знаю. В политической элите есть люди, нацеленные на изменения, а есть нацеленые на сохранение равновесия. Все эти «роли» в государственной машине востребованы и необходимы. Но если госмашину нужно чинить, этим должны заниматься не водители, не пассажиры, а механики.

– Почему нет согласия в элите относительно схемы проведения административной реформы?

– Нет единодушия относительно того, как реформе развиваться дальше. Есть те, кто хочет вернуться назад. Есть те, кто хочет идти вперед, понимая, что возвращаться назад бессмысленно, да и политически опасно. Но и в результате все стоят на месте, потому что одни туда, а другие сюда.

Основная проблема – отсутствие единой команды в правительстве и вокруг президента. Не считаю, что президент должен обеспечить вокруг себя единую команду по всем вопросам. Политически это неверно – он должны балансировать разные интересы. Но если речь идет о конкретном проекте, то для того, чтобы дело двигалось, его нужно поручить команде единомышленников. Хотя бы для того, чтобы было с кого спросить за результат. Этого не было сделано в 2004 году. И административная реформа зависла в состоянии, когда в кулуарах говорят, что она провалилась. В то же самое время это официально не произносится. И соответственно не делается никаких выводов, не предлагается никакой программы движения.

– Как вы оцениваете результаты первого этапа реформы – в том числе самой скандальной ее части – перестройки правительства? Сейчас ведь пошел обратный процесс – Минсельхоз поглотил выделенное два года назад агентство. Новая структура оказалась менее эффективной?

– В 2003-04 годах Греф и Козак подготовили концепцию административной реформы, идеи которой были приняты президентом. Но она стала ареной подковерной политической борьбы. В результате концепцию приняли, но реализовали с очень многими компромиссами. Из-за них административная реформа пожрала самое себя.

Нельзя было министерствам подчинять агентства и службы, делать эти структуры маленькими министерствами. Естественно, у нас появились старшие министерства и младшие, им подчиненные. Учитывая то, что младшие имели у себя все деньги, то старшие министерства захотели оттянуть все решения на себя. Из этого получились затяжные бюрократические войны, многие из которых мы с вами наблюдали. Могу назвать только одно министерство Леонида Реймана, где не было таких конфликтов: у него все заточено под одно лицо. Но для этого не надо было делить министерство. Мы получили ситуацию, в которой самое лучшее и логичное, что можно сделать, – вернуться в старое состояние. Меньше будет бумагооборота и развозки. Как сейчас говорят: раньше в одно министерство ходил, а теперь должен и министерство, и агентство, и контрольную службу обежать и каждому занести.

Реформа была проведена половинчато, и получилась ситуация, которая описана Лесковым в известном рассказе «Как немец бульдогу хвост рубил». Немец купил щенка боксера, выращивал его, песик его радовал, но потом ему сказали, что у щенка хвост надо обрубить, потому как-то не полагается боксеру с хвостом. Он задумался: да, конечно, хвост надо обрубить, но как же вот так сразу целый хвост? Решил немец подойти к делу исподволь. И начал он с первого сустава, на третьем суставе собака сдохла. У нас реформа пошла по тому же самому принципу.

– Не хватило политической воли, чтобы реализовать реформу до конца?

– Политическая воля, конечно, зависела от президента: это ответственность верховной власти. Есть президент, он отвечает за все действия той команды, которая принимала решение. Но сторонники концепции радикальной реформы оказались не в силах убедить своих товарищей в том, что получится, если эту концепцию принять не полностью.

– На чем споткнулась реформа? Была ли она изначально обречена или же в ходе ее реализации были допущены ошибки, которых можно было избежать?

– Административную реформу надо было начинать не с обрезания, а с упорядочения. Вместо систематической работы на изменение генного кода системы – правил поведения чиновника, планирования его работы, ведения измеримых показателей – сразу начали со структурной перестройки правительства. Это основная проблема реализации административной реформы. Именно поэтому абсолютно все остальные задумки сейчас просто радостно не исполняются. И никто не виноват, потому что никого невозможно проконтролировать.

– Президент не доверил правительственным чиновникам реализацию нацпроектов, а создал специальный совет. Все дело в неэффективных кадрах?

– Движение к эффективному контракту с чиновниками, заложенное в концепцию реформы, было реализовано одним из первых – очень существенно была повышена оплата труда чиновников. Чем выше чиновник, тем больше ему повышается зарплата. В бизнесе точно так же. На тот момент мы приблизились к рыночным зарплатам. Например, директор департамента стал получать вместо 10 порядка 50 тысяч рублей. Но денег для повышения зарплат чиновникам было отпущено недостаточно. Мы не могли поднять всем одновременно, потому что огромные массы чиновников-исполнителей, особенно в регионах, около 400 тысяч, съели бы все деньги. В результате мы сейчас имеем эффект, противоположный тому, которого ждали. Мы спасли чиновников от позорной бедности, но все равно не платим чиновникам столько, сколько они стоят.

Прошло уже два года. Зарплаты в коммерческом секторе выросли. Если сейчас замминистра получает 2500 долларов, то его визави в коммерческом секторе – в 8–10 раз больше. Таким образом, вместо того, чтобы мы могли брать людей на рынке труда наряду с коммерческими предприятиями, на государственную службу идут люди, либо ориентированные на то, чтобы набрать связи и перейти в коммерческий сектор, либо те, кого в бизнес просто не возьмут, потому что они малоэффективны. Согласитесь, и то, и другое – вещь довольно печальная. Конечно, в каждом государстве в государственном аппарате есть группа людей, которая работает не за деньги. Думаю, она составляет около трети чиновников. Но они не определяют качество среды. У нас народ менее сытый. Надо учитывать это обстоятельство, потому что есть коммерческие структуры, которые заинтересованы как раз в том, чтобы чиновник у нас получал мало, тогда «приватизация государства» будет им обходиться дешевле.

– В дальнейшем возможно изменение этой ситуации?

– Уверен, что возможно. Общество уже преодолело психологический барьер. Надо просто продолжать повышать зарплаты чиновникам до достижения эффективного контракта. Но главный ограничитель – это армия: у нас около 500 тыс. офицеров, которые в отличие от гражданских чиновников рискуют жизнью. Президент всегда настаивал, чтобы повышение обеим категориям происходило одновременно. А это более сложная задача с финансовой точки зрения. Это экономическая проблема. Что касается политических барьеров, то сейчас отношение людей к тому, что чиновнику надо нормальные деньги платить, изменилось.

– Сколько стоит для государства административная реформа?

– До этого года ничего, ноль! Если реально приступить к ее реализации, ее стоимость будет исчисляться суммой в 10–12 миллиарадов долларов. Но если даже КПД от нее составит 10% – она себя уже окупит. И мы видим результат реформы без денег. Взять, например, проект бюджетирования по результатам деятельности ведомств, введение которых сейчас активно обсуждается. Все это вылилось в ряд новых аббревиатур, например, появились дронды министерств (доклады о результатах и направлениях деятельности). И честно говоря, мне кажется, что дело зашло в тупик.