Валерий Цыганков - Сергей Михайлович, некоторые политики сегодня утверждают, что Конституции мешает реформам и предлагают ее пересмотреть. На ваш взгляд, это действительно необходимо или поступил некий заказ от власти?
- Год назад президент четко сказал: "Не надо ломать Конституцию". Но все-таки мне кажется, что в 2005 году, а может быть, уже в конце 2004-го будут попытки провести конституционную реформу. В нашей Конституции был специально оставлен довольно широкий "коридор", в рамках которого должна была происходить "взаимопритирка" элементов нового государственного устройства. В условиях острейшей политической борьбы в 1993 году многие вещи просто нельзя было записывать в Основной закон - например, об отношениях Центра и регионов. Кроме того, противостояние законодательной и исполнительной властей приводило к некоторым дисбалансам. Поэтому мы, например, предусмотрели в самом тексте Конституции необходимость принятия полутора десятков конституционных законов в будущем, когда уйдет политическая острота ситуации. И потом эти законы появились.
Сегодня модно говорить об укрупнении субъектов Федерации, ради которого якобы надо поменять Основной закон. Но Конституция изначально содержит необходимые инструменты для решения этой проблемы. Конституционный суд специально разъяснял этот вопрос в деле о толковании статьей 136 и 137 Основного закона. Семь лет назад было сказано: если два субъекта объединяются, то для этого не надо начинать процедуру внесения поправок - достаточно конституционного закона. А название нового субъекта в статью 65 Конституции вносится указом президента. И, кстати, это уже трижды делалось, в том числе и Владимиром Путиным.
Может быть, президент все-таки сломает эту традицию переписывания Основного закона под каждого лидера страны. Ведь в США более чем за двести лет в Конституцию внесено всего лишь двадцать шесть поправок. А она гораздо короче нашей и менее подробна.
- На ваш взгляд, оправдали ли себя семь федеральных округов, созданные президентом как составные властной вертикали?
- Федеральные округа воспринимаются как новая нарезка территории России. Но это не так. Речь идет о представителях президента, которые помогают реализовывать его полномочия в этих территориальных пределах. Это конституционное право главы государства. Но как только эта грань будет нарушена и полпреды выйдут за очерченные рамки, решая вопросы перераспределения власти, денег и территорий, тогда мы получим негативный процесс.
- Но ведь так уже происходит. Полпреды активно пытаются влиять на выборные процессы в регионах, вступают в конфликты с главами местной власти, пытаясь "порулить"...
- Может быть, это пока чисто рабочие моменты, попытка найти баланс. Но если все-таки на уровне округа замкнутся и станут самодостаточными федеральные полномочия, то в этот же момент возникнет угроза Центру, территориальной целостности Федерации. Сама вертикаль власти не может быть самоцелью. Это средство решения экономических и политических проблем. У нас же в результате получилось так, что под сильную идею популярного президента число чиновников растет в геометрической прогрессии. Но проблема в том, что вся эта вертикаль или, точнее, "пирамида" пока стоит вершиной вниз на президенте. И если из-под этой конструкции убрать президента или он поменяет позицию, то мы увидим, что эта вертикаль, как карточный домик, рассыплется. Ведь все эти чиновники держатся на авторитете Путина. Значит, надо "пирамиду" перевернуть и поставить ее основанием на землю. По-моему, президент видит эту опасность и пытается не просто ограничиться словами о вертикали власти, а подвести под работу государственной машины политическую, законодательную и социальную базу.
- Как вы оцениваете работу комиссии Дмитрия Козака?
- Я тешу себя надеждой, что одна из моих аналитических записок президенту тоже внесла маленький вклад в то, что такая комиссия появилась. Деятельность Дмитрия Козака и его комиссии в целом оцениваю положительно. По крайней мере само ее существование говорит о том, что предметы совместного ведения Центра и регионов, на которые так ополчились многие деятели, - не "досадное юридическое недоразумение", а реальное явление жизни федеративного государства. Однако хочу подчеркнуть, что разграничение полномочий - тоже не вечный двигатель. Цель-то в другом. Вот в статье 72 федеральной Конституции записаны предметы совместного ведения Центра и регионов. Но и в комиссии, и в регионах есть такие представители, которые считают: давайте все предметы совместного ведения "распилим" до конца. Законами, указами все пропишем: это - твое, это - мое. Это невыполнимая задача. Но если только представить, что кому-то все-таки удастся ее решить, то конец стране. Самодостаточные регионы, которые мы называем донорами, тут же окажутся отрезанными от нас нашими же усилиями. Мы попытались в Конституцию России вложить модель кооперативного федерализма, основанного на сотрудничестве Центра и регионов, поэтому предметы совместного ведения надо сохранить.
Кроме того, надо полностью исключить обвинения в несоответствии Конституции отдельных положений подготовленных комиссией документов. Например, в Основном законе заложено, что субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти помимо вопросов, закрепленных за федеральным Центром. Действует "остаточный принцип": это федеральное, все остальное - у субъектов. Один из законопроектов построен на другом принципе - в нем предпринята попытка прописать полномочия, которые принадлежат регионам (порядка 40 таких полномочий). Полагаю, что эти полномочия могут быть сформулированы в федеральном законе лишь как рекомендация, но не как императив. Иначе пройдет время, и через Конституционный суд перечеркнут огромную и нужную работу, которая была сделана комиссией.
Далее. Согласно Конституции внутреннее территориальное устройство республик, краев, областей - их исключительное ведение. Проект закона о местном самоуправлении дает основания трактовать его таким образом, что в нем прописано административно-территориальные устройство субъектов. Это не соответствует Конституции и решениям Конституционного суда. Поэтому в законопроекте можно устанавливать модель, ориентир, рекомендации. Я уверен, что в России выращивать местное самоуправление придется еще очень долго. Потому что у нас 14 регионов - доноры, все остальные - реципиенты. Если сохранится такое соотношение бедных и богатых регионов, то деньги на местное самоуправление будут поступать из Москвы. Что это изменит? Ведь местное самоуправление должно осуществляться на свои деньги, под свою ответственность.
- В 1994 году вы провели через Госдуму постановление, рекомендующее власти вести политический диалог со всеми силами Чеченской Республики. Какие рекомендации вы дали бы в нынешней ситуации?
- Это единственный пример, когда в той Думе был принят документ о ситуации в республике, значение которого до сих пор велико. Там была формула: диалог и свободные выборы по итогам этого диалога. Я считаю, что ситуация в Чечне, если оттуда гипотетически убрать федеральные силы, приведет к открытой фазе гражданской войны. Мне кажется, применительно к Чечне приемлемы способы межтаджикского урегулирования, то есть налаживание диалога враждующих сторон - оппозиции и власти. Но в присутствии и под давлением федерального Центра. По сути, речь идет о трехсторонней модели. Этот диалог должен состояться до референдума, чтобы обеспечить легитимность будущей Конституции республики, легитимность выборов.
Чеченской Республике противопоказан единоличный глава, сильная президентская власть. Еще Шамиль говорил, что "у чеченцев нет пьедестала для своих героев". Может быть, Госсовет, парламент. В крайнем случае, если будет президент, рядом с ним должен быть "орган народного представительства", сформированный по принципу представительства населенных пунктов и через них - представителей всех сил в республике. Нельзя создавать конструкцию, которая окажется нежизнеспособной.
- Из данных, получаемых Счетной палатой, вам хорошо известна реальная ситуация в стране. Верно ли утверждение, что в державе царит бардак?
- Да нет, в стране довольно много порядка. Другое дело, что не каждый установившийся "порядок" является правовым. А если серьезно, то ситуация, конечно, непростая, но потихонечку страна выкарабкивается из тяжелых времен переходного периода. Мы по материалам, получаемым СП, видим, что не удалось полностью выполнить обязательства, например, по погашению задолженностей по заработной плате. Видим несовершенство бюджетного процесса, когда львиная доля денег концентрируется в Центре и затем раздается в виде трансфертов регионам. У регионов пропадает стимул работать, расширять налогооблагаемую базу, и страна постепенно может опять вернуться к бартерным отношениям. Это опасная тенденция. Мне кажется, что жизнь нашла оптимальное соотношение - 50 на 50. В федеративном государстве этот баланс позволял бы и Центру проводить сильную политику, и регионы подталкивал бы к саморазвитию.
- Вступив в должность заместителя руководителя аппарата Счетной палаты, вы заявили о намерении подготовить поправки к закону о статусе СП, "чтобы наработанный материал проверок не шел в корзину, а получал юридическую реализацию". Ваши предложения эту корзину миновали?
- Сейчас в Госдуме лежит и ждет первого чтения проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон "О Счетной палате". Субъектом законодательной инициативы выступил Совет Федерации. Но из того, что мы предлагали, осталось около 40%. Остальные вопросы - это, наверное, дело будущего. Сегодня в стране нет понимания того, что такое внешний государственный финансовый контроль. У нас пока считается нормальным, когда исполнительная власть сама себя проверяет. Между тем весь мир идет по пути создания внешнего контроля независимого от казны. Мне также представляется, что СП может от имени государства сама обращаться в суд и требовать от недобросовестных получателей федерального бюджета возвращение денег в казну.
- Счетная палата - контролирующий орган, однако просматривается и политическая составляющая его действий. Не кажется ли вам, что "убойная" информация СП становится достоянием гласности только тогда, когда требуется урезонить какого-то политика?
- Объектами наших проверок нередко становятся либо мощные финансовые структуры - скажем, монополисты МПС и "Газпром", - либо государственные органы - Минфин, Центральный банк. При таком наборе проверяемых политическая составляющая есть всегда. Но мне представляется, что руководитель СП Сергей Степашин четко выдерживает линию, не позволяющую использовать палату в сиюминутной политической борьбе. Например, типичная ситуация: в каком-то регионе будут губернаторские выборы или готовится акционирование, конкурсная приватизация какой-то крупной компании. Тут же появляются ходоки в СП. Кто-то идет через Госдуму, через СФ, потому что их поручения являются обязательными для рассмотрения. Так пытаются "заказать" своих противников. В таких случаях мы всегда откладываем опубликование результатов проверки на послевыборный период. Не даем втянуть себя в грязную политическую борьбу.
Дарья Гармоненко