Всеволод Васильев Еще в 1995 году, когда готовился проект первого закона о порядке формирования Совета Федерации, мне дважды пришлось выступать в "НГ", отстаивая конституционную процедуру создания верхней палаты Федерального собрания. Увы, к обсуждавшейся и как будто проясненной тогда спорной проблеме приходится вернуться вновь.
Сейчас подготовлены законопроекты об изменении действующей формулы представительства регионов в палате. И, как и в 1995 году, основной смысл этих документов состоит в том, чтобы использовать при формировании Совета Федерации процедуру выборов его членов населением субъектов, заменяя опосредованное их представительство непосредственным. Но правомерно ли это, если следовать букве и духу конституционных норм?
В последнее время, когда Конституция фактически объявлена "священной коровой", очевидная необходимость углубления реформы власти и одновременное стремление сохранить в неприкосновенности конституционные нормы, регулирующие организацию этой власти, создают патовую ситуацию. Выход из нее реформаторы находят в том, чтобы приписать конституционным установлениям не тот смысл, который в них изначально заложен, а "нужный" в данный момент.
Сразу оговорюсь - в принципе я за выборность членов палаты. Но как юрист я, хотя и с сожалением, должен констатировать, что избирательных процедур при формировании верхней палаты парламента Конституция не предусматривает.
Разумеется, последнее слово в такого рода споре принадлежит Конституционному суду. Он, надо полагать, выскажется, если будет утвержден в качестве закона хотя бы один из законопроектов, о которых идет речь. Раньше, чем это случится, КС не вправе вступать в дискуссию. Но стоит ли дожидаться судебного решения по факту принятия закона? По-моему, надо просто повнимательней вчитаться в текст Конституции - этого достаточно, чтобы сделать правильные выводы.
В самом деле, Конституция предусматривает избирательную процедуру для формирования Государственной Думы. О выборах Совета Федерации в ней нет ни слова. Не случайно. Не потому, что об этом "забыли" написать или ошиблись при редактировании текста, а потому что концептуально по Конституции верхняя палата должна формироваться не так, как нижняя. Как конкретно? Ответ на этот вопрос должен дать специальный федеральный закон, призванный определить процедуру создания Совета Федерации, исключающую его выборы.
Авторы законопроектов с этим не согласны. С их точки зрения, понятие "формирование", используемое в ч. 2 ст. 96 Конституции, включает в себя и выборы, и делегирование, и кооптацию, и вхождение в состав данного органа по должности, и другие способы. Неверно. Часть 2 ст. 95 Основного закона содержит правило о том, что в верхнюю палату входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов госвласти. То есть Конституция жестко ограничивает возможность толкования термина "формирование", при котором одним из способов этого формирования являются всеобщие выборы.
Федеральный законодатель волен, не отступая от конституционных норм, определить статус представителя субъекта Федерации в палате парламента, режим его работы в ней и т.д. Однако этот представитель при всех условиях должен оставаться посланцем региональных властных структур, а не населения непосредственно.
Известно, что согласно первому федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации в эту палату входили руководители региональных органов госвласти по должности. В соответствии со вторым, действующим законом представителем от органов субъектов Федерации может быть любой гражданин России не моложе 30 лет, независимо ни от места его жительства, ни от должности, ни от рода занятий. По всем оценкам, этот закон преобразил Совет Федерации отнюдь не в лучшую сторону. И сейчас мы резонно сомневаемся - стоило ли отказываться от прежнего порядка? Ведь Совет Федерации тогда был более авторитетным и легитимным, его члены избирались на свои должности в регионах непосредственно населением. Правда, в этих наших суждениях отсутствует политическая составляющая. А она имеет определяющее значение в решении вопросов об организации власти, хотя их решение и не может выходить за рамки Конституции.
Главный правовой аргумент против предлагаемой процедуры формирования Совета Федерации связан с тем, что при нем члены Совета Федерации свои полномочия будут в конечном счете получать от избирателей - независимо от того, кто станет выдвигать их кандидатуры: региональные органы власти или сами избиратели. Ведь как при полномасштабных выборах, так и при процедуре "одобрения" населением кандидатов воля избирателей становится решающей. А по Конституции последнее (и первое, конечно) слово в этом деле принадлежит органам госвласти.
Как же быть? Что делать, чтобы перейти к выборам членов Совета Федерации на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании? Изменить конституционные установления на сей счет, а именно п. 2 ст. 95, п. 2 ст. 96 и, возможно, ст. 97 (об ограничении пассивного избирательного права при выборах в Совет Федерации и статусе члена Совета Федерации). Кроме того, надо дополнить ст. 84 полномочием президента РФ назначать выборы в Совет Федерации. Отсутствие в Конституции этого полномочия президента - еще одно доказательство того, что Основной закон в нынешней его редакции не предполагает выборов Совета Федерации.
До утверждения изменений в Конституции заводить разговор о выборах верхней палаты парламента преждевременно. Если, конечно, мы хотим действовать правовыми методами. А до той поры можно искать пути совершенствования порядка формирования Совета Федерации в рамках непосредственного представительства в нем региональных властей без применения процедур всеобщих выборов.
