Комиссию Козака покидают эксперты

Комиссия Дмитрия Козака по разграничению полномочий между уровнями власти заканчивает отладку законодательной базы для федеративной реформы. Тем временем ряды разработчиков редеют. Комиссию покидают эксперты - представители науки. В частности, сотрудники Института системного анализа РАН. Они уходят тихо, без скандалов, и все же по принципиальным соображениям. На их взгляд, сегодня все идет к тому, что реформа, задуманная во многом ради становления и укрепления институтов местного самоуправления, будет иметь прямо противоположные последствия.

Недавно вице-премьер Виктор Христенко презентовал свою книгу "Межбюджетные отношения и управление региональными финансами". В книге, выпущенной тиражом 2 тысячи экземпляров, подробно - с графиками и таблицами - рассказывается о том, как будут распределены финансовые потоки в стране после реформы, за которую отвечает комиссия Козака. Примечательно, что труд набран и подписан в печать еще в середине апреля, когда работа комиссии была еще в самом разгаре. Говорят, что вице-премьер торопился защитить докторскую диссертацию. Как бы то ни было, сегодня уже ясно, что под управлением Козака десятки разработчиков после долгих дискуссий пришли именно к тем сценариям, которые прописал Христенко. Этому феномену может быть только два объяснения. Или вице-премьер обладает даром предвидения, или в Кремле и Белом доме уже давно было решено, как проводить реформу, а экспертов собирали для имитации дискуссионного процесса. То есть их работа состояла в том, чтобы подгонять решение задачи под заранее данный ответ.

Между тем этот ответ уже начинает прорисовываться. У реформаторов, похоже, есть две основные цели. Первая сверхзадача преобразований состоит в том, чтобы все максимально стандартизировать и унифицировать. Каждый уровень власти получает четкий перечень полномочий (мандатов) и источников их финансирования. Второе ноу-хау - сокращение предметов ведения на нижних этажах властной вертикали и передача их на более высокий уровень. Соответственно - снизу вверх - будут перераспределены и финансовые потоки.

Меры на первый взгляд логичные. Когда достигнуто единообразие, процессом легче управлять. Когда деньги не распылены, а зажаты в одном кулаке, их легче контролировать. Однако, по мнению заведующего отделом Института системного анализа профессора Владимира Лексина и его коллег, местному самоуправлению такая федеративная реформа может нанести ущерб больший, чем десятилетие полного безразличия наверху к муниципальному уровню публичной власти.

До сих пор муниципальная сфера складывалась как бы сама собой. Единообразия, конечно, не было: муниципалитетами назывались и города-миллионники, и маленькие поселки. Там, где для этого возникали условия, появлялись выборные органы местного управления, они потихоньку расширяли зоны своей ответственности. От того, что теперь всем спустят сверху перечень из 25 пунктов - некую обязательную программу, включающую финансирование ЖКХ, дорожного строительства, объектов культуры и спорта, здравоохранения и т.п., - органы местного самоуправления не станут ни самостоятельнее, ни богаче.

А вот потери при такой попытке причесать всех под одну гребенку неизбежны. Мелкие образования будут загибаться под непосильной ношей из обязательных мандатов. А "крупняки" пострадают от того, что у них под соусом реформы заберут объекты, с управлением которых они до сих пор справлялись. При этом и те и другие станут беднее - ведь часть финансовых потоков, как уже говорилось, уйдет в более высокие сферы. Последнее аргументируется тем, что мандаты должны быть адекватны бюджету. Если муниципалам денег на что-то - например, на содержание специализированных клиник - не хватает, значит, надо отдать это хозяйство губернаторам. Между тем профессор Лексин и другие эксперты предлагали обратный подход: не полномочия подтянуть к деньгам, а деньги - к полномочиям. То есть во имя развития местных институтов самоорганизации расширять для них сферу деятельности и насыщать эту сферу финансами. Но это, конечно, никак не вписывается в логику вышестоящего начальства, ратующего за концентрацию всех властных и финансовых ресурсов в Центре, а не на местах.

Этот же подход прослеживается и в новой тактике перераспределения налогов. Прежде применялся принцип "расщепления" налоговых поступлений между бюджетными уровнями (какие-то проценты от одного налога поступали в бюджеты всех трех уровней власти). Теперь планируется переход к схеме "один налог - один бюджет". Как известно, налоги бывают легко и трудно собираемыми. Прежняя схема давала какую-то гарантию: не один, так другой источник дохода позволял муниципалитету сводить концы с концами. Теперь же, когда муниципалам оставят лишь три-четыре конкретных финансовых источника (и с далеко не самой стабильной налогооблагаемой базой), гарантии надежности исчезают. Их и без того худые бюджеты могут окончательно развалиться.

Но главная опасность в другом. В вечном споре губернатора и мэра первый получает весомый аргумент. Если раньше мэр защищался от посягательств на муниципальное имущество и свои сферы влияния с помощью закона о местном самоуправлении, то нынешняя реформа дает повод для глобального пересмотра прав собственности. И никакой страховки для местных органов власти не предусматривается. Идея о создании в региональных парламентах муниципальных палат, в которых мэрии могли бы отстаивать свои интересы на областном уровне, поддержки в Москве пока не нашла. "У муниципалитетов нет лоббистов в региональных и федеральных органах власти, - говорит секретарь Конгресса муниципальных образований Игорь Бабичев. - Роль местного самоуправления традиционно была принижена. Впрочем, сейчас делаются попытки создания институтов влияния с мест на федеральную политику. Предлагается, в частности, придать соответствующий статус нашему Конгрессу".

Как бы то ни было, в нынешних условиях решать, как и что перераспределять на подведомственной территории, региональное начальство будет без оглядки на глав местных администраций. Понятно, что губернаторы попытаются прибрать к рукам самые доходные и перспективные объекты. Прогнозируется новый всплеск борьбы за городскую недвижимость. Так, будут составляться новые перечни памятников регионального и федерального значения. Вполне может быть поставлен вопрос о том, чтобы занесенные в данные перечни особняки могли изыматься у муниципалитетов. Такие попытки предпринимались и раньше (например, в Москве), но теперь все будет поставлено на законодательные рельсы и запущено в общероссийском масштабе. Аналогичным образом под предлогом реформы могут быть пересмотрены права собственности на клиники, колледжи, университеты, институты повышения квалификации и т.д. Городские земли и сельхозугодья также могут обрести в результате реформы новых хозяев - сейчас этот вопрос еще дискутируется на комиссии.

Словом, грядет тотальный передел собственности, специфика которого состоит в том, что местные органы власти практически лишены права голоса в этом процессе. Все идет к тому, что муниципалам оставят самые убыточные и низкодоходные сферы деятельности. Такие, как общественный транспорт и ЖКХ. При такой ситуации вопрос о переходе на 100-процентное финансирование гражданами жилищно-коммунальных услуг решается как бы само собой. Поля для маневра у муниципальных органов власти уже не остается.

Рычагов для того, чтобы попытаться изменить вектор федеративной реформы, у местных администраций тоже нет. В Федеральном собрании, где будут голосоваться подготовленные комиссией Козака законопроекты, губернаторы имеют куда более сильное лобби. Так что вряд ли кто-то сможет помешать правительству и региональным элитам поставить на развитии местного самоуправления жирный крест.