Лучше меньше, да лучше?

В нынешнем году на первый план российской политической жизни вновь вышла дискуссия о возможности изменения административно-территориального деления страны. Вопрос о том, нужно ли укрупнять регионы, вызвал весьма живую, но неоднозначную реакцию как в Москве, так и в самих субъектах Федерации.

Вряд ли нужно объяснять, какие стратегические выгоды таит в себе взаимная интеграция региональных экономик. И с этой точки зрения их объединение, являющееся, по сути, крайней формой интеграции, можно было бы только приветствовать. Устранение административных границ, препятствующих свободному движению товаров и капиталов, способно - в долгосрочной перспективе - серьезно стимулировать хозяйственный рост. Снижение издержек предприятий, рост конкуренции и производительности труда - вот далеко не полный перечень плюсов интеграции. Да и с технологической точки зрения укрупнение субъектов Федерации отнюдь не представляется чем-то совершенно невозможным. Яркий тому пример - масштабное воссоединение двух Германий.

Проблема, однако, состоит в том, что проекты по объединению регионов, выражаясь экономическим языком, имеют слишком большой, а иногда и вовсе бесконечный срок окупаемости. Ведь положительный эффект от подобной акции может проявиться лишь через десятилетия. А вот издержки, и немалые, приходится нести сразу. Представьте, к примеру, что два субъекта Федерации объединились в один. Если за основу управленческой структуры нового образования будет принято законодательство и администрация одного из этих регионов, то другому придется "в полном составе" приспосабливаться к совершенно новым условиям. Юристам и бухгалтерам придется переучиваться, предпринимателям - восстанавливать нарушенные связи, муниципалитетам - переделывать свою нормативную базу и т.д. Все это неизбежно "влетит в копеечку".

Более того, в такой ситуации неизбежно возникнет проблема неравенства возможностей у жителей и предприятий "присоединяющего" и "присоединяемого" регионов. И если в хозяйственной сфере ее еще можно компенсировать масштабными субсидиями "присоединяемому" региону, то на бытовом уровне это может обернуться нешуточным всплеском сепаратизма. Конечно, возможен и иной вариант, когда администрация и законодательство объединенной территории будут формироваться заново, с нуля. В этом случае проблема неравенства возможностей не будет такой острой. Но вот "перековываться" придется жителям уже не одного, а двух регионов. Что, естественно, обернется еще большим ростом издержек.

Насколько дорог и эффективен процесс объединения? Возьмем для примера упомянутую Германию. За первые десять лет, прошедшие с момента воссоединения, общая сумма помощи богатых западных земель бедным восточным составила, по оценкам экспертов, головокружительную сумму в 1700 миллиардов марок. Это примерно 45% годового валового внутреннего продукта объединенной Германии. То есть, чтобы оплатить объединение, каждый немец проработал пять с половиной месяцев бесплатно. А ведь кроме прямых расходов есть еще и косвенные издержки. Именно проблемы, связанные с объединением, считаются основной причиной резкого снижения темпов роста ВВП Германии. В начале 90-х годов немецкая экономика в среднем росла всего на 1,3% в год. А планка 3% была преодолена за это десятилетие всего однажды. Однако до полного выравнивания уровня экономического развития восточных и западных земель еще далеко. По данным приуроченного к десятилетию воссоединения опроса, подавляющее большинство молодых жителей Восточной Германии считают, что процесс объединения затянется еще на 20 лет.

Для Германии проблема действительно была тяжелейшей: немцам нужно было воссоединить расколотую страну. В случае с российскими регионами такой проблемы нет - они и так уже являются частями единого государства. Поэтому возникает естественное желание обойтись другими, менее радикальными реформами. Аргументы в пользу укрупнения субъектов Федерации обычно сводятся к двум основным идеям: экономической интеграции регионов и упрощения системы управления страной со стороны федерального Центра. Однако для экономической интеграции полное уничтожение административных границ в большинстве случаев не нужно. Ведь превращение границ между регионами в препятствие для движения товаров, капитала и рабочей силы - это не норма, а аномалия. В экономически развитых странах внутренние рынки едины, и административные границы вовсе не являются препятствием для их развития. Больше того, как показывает пример Европейского союза, даже различные государства вполне могут создать единую экономическую зону. Так что для решения задачи экономической интеграции объединять регионы можно, но не обязательно.

Аналогичная ситуация и с государственным управлением. Да, Центру удобнее управлять меньшим количеством субъектов Федерации. Но это чисто теоретическое построение. Ибо на самом деле ни Центру, ни регионам не нужно, чтобы первый управлял вторыми. Гораздо логичнее и эффективнее четко разделить между ними полномочия и средства, необходимые на их осуществление. В этом случае субъекты Федерации будут осуществлять свои функции абсолютно самостоятельно и сами же будут отвечать за свои действия. А значит, отпадет необходимость "управлять регионами из Центра". Кстати, именно по этому пути и идет сейчас развитие системы государственного управления. Так что сокращение числа регионов не должно являться самоцелью.

Итак, идея укрупнения субъектов Федерации имеет и несомненные достоинства, и серьезные недостатки. Поэтому ее практическую реализацию можно осуществлять, лишь доказав, что экономический эффект от объединения будет положительным. И, конечно, обязательным условием этой процедуры должно являться согласие населения всех объединяемых территорий.