Анна Закатнова Годовщина каждого политического события традиционно становится поводом для ревизии его значения. Тем более, если речь идет о десятилетии со дня подписания Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между восемнадцатью национальными республиками и Российской Федерацией (Татарстан и существовавшая на тот момент Чечено-Ингушская Республика отказались его подписывать).
Напомним, что федеративный договор был подписан почти за год до принятия Конституции и во многом стал основой для третьей главы Основного закона, посвященной федеративному устройству РФ. На основе договора в первой половине девяностых годов и начался так называемый парад суверенитетов, когда вслед за республиками области и края стали выторговывать для себя привилегии у слабеющей президентской власти. 46 субъектов Федерации заключили договоры с Центром, на основе которых было затем подписано более 500 соглашений. Попытки обуздания глав администраций, которых все чаще стали называть региональными баронами, например при помощи Конституционного суда, дотаций из бюджета или через кампанию "Транснефть", разрешали проблему лишь в краткосрочной перспективе. Даже федеральный закон 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий" не смог привести к кардинальным переменам.
Более жестко отношения между Центром и регионами стали выстраиваться при Путине. Сначала кампания по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным, затем лишение глав администраций права заседать в Совете Федерации и соответственно неприкосновенности, потом новый порядок назначения глав региональных управлений силовых структур, пересмотр межбюджетных отношений и, наконец, появление комиссии под руководством замглавы администрации президента Дмитрия Козака.
Как показала проведенная в минувшую пятницу в Москве научно-практическая конференция "Федеративный договор и перспективы развития федерализма в РФ", ни одна из сторон этого диалога, который все больше походит на подспудно тлеющий конфликт, не довольна сложившимся положением. Так, по данным главы ЦИК Александра Вешнякова, многие субъекты Федерации систематически нарушают законы: в семи регионах до сих пор нет местного законодательства о порядке проведения референдума, в половине субъектов на выборах нарушается норма о публикации сведений о доходах и собственности, касающихся кандидатов, а к выборам "подгоняется ситуация, чтобы избрать губернатора в облегченных условиях". Именно поэтому глава ЦИК заявил, что "определенная централизация для защиты демократии должна быть".
Те же аргументы высказал и советник кремлевской администрации Сергей Самойлов, занимающийся оперативными вопросами в комиссии Козака. Он заявил, что к первому июля, когда будет закончен анализ более 300 нормативных актов, "юридически значимых договоров" в российском законодательстве не останется. По итогам работы комиссии будет подготовлен целый пакет законопроектов, который, по словам Самойлова, "закроет статью 72 Конституции полным перечнем федеральных законов о разграничении полномочий". Особое внимание будет уделено местному самоуправлению и механизму распределения бюджетных средств для всех трех уровней власти. Таким образом, в Кремле явно разрабатывают собственную модель федеративных отношений, согласно которой регулятивные функции останутся под контролем Центра, а исполнительско-распорядительские, обеспеченные необходимыми финансовыми ресурсами, будут переданы региональным и муниципальным властям.
Правда, эти два голоса в защиту президентской политики буквально потонули в хоре недовольных. Критиковали институт полпредов за постепенное превращение в четвертый этаж в федеративных отношениях, а законодательную власть (комитеты по делам Федерации и региональной политике в Думе и Совете Федерации) - за бессилие. Но самую жесткую позицию неожиданно заявил член Конституционного суда Борис Эбзеев. Неожиданно, потому что в течение последних двух лет КС неоднократно выносил весьма неприятные для самолюбия региональных лидеров постановления и решения, обеспечивавшие поддерживавшие целостность государства. Эбзеев напомнил присутствующим, что в период самого тяжкого испытания принципов федерализма в сентябре-октябре 1993 г. "именно так называемые региональные бароны сохранили наше Отечество в целости", а сам договор стал "барьером для дезинтеграционных процессов". Он негативно оценил попытки пересмотра уже установившихся договорных отношений - например, назначение главы регионального управления МВД без согласования с местными властями. Хотя Эбзеев и не преминул подчеркнуть, что "наша Федерация изначально создавалась как конституционная, а не договорная". Впрочем, судья КС, подводя итог переменам, грустно заметил: "Я очень боюсь, что к централизму мы идем слишком большими шагами".
Таким образом, сформулированная договором федеративная основа государственных отношений в данной ситуации никого не устраивает. Впрочем, проблема коренится глубже: специфика постсоветского массового сознания такова, что в качестве Федерации россияне скорее готовы рассматривать СНГ, а не РФ как таковую, а потому давление Центра на местное начальство чаще воспринимается положительно. Именно поэтому Кремль сейчас может попытаться перескочить через барьер старой концепции федеративных отношений, хотя времени на эту реформу, в преддверии будущих президентских выборов, остается все меньше.
