Вертикаль власти и территориальные загогулины

На исходе 2001 г. президент России провел с региональными начальниками по-своему итоговое заседание Госсовета. В рамках темы Владимир Путин прочитал им лекцию о малом бизнесе. Чем больше включено в него людей, сказал глава государства, тем устойчивее и здоровее национальная экономика. Более того, "по количеству малых предприятий в том или ином регионе страны можно смело судить о качестве работы региональных органов".

Примерно в те же дни Конгресс муниципальных образований и Ассоциация малых и средних городов России на совместном заседании составили обращение к президенту, прося внимания к своим насущным проблемам. Представители местного самоуправления, в частности, напомнили о повсеместной разрухе в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также о неопределенности собственного статуса. Им хотелось бы поскорее получить от Владимира Путина ответ, не уготована ли мэрам в пресловутой "вертикали власти" участь назначенцев.

Воззвание муниципалов пока осталось без ответа, хотя их сфера развивается в стране столь же "бодро", как и малый бизнес. (Например, и там и там количество субъектов в последние годы уменьшилось наполовину.) Посулить в очередной раз защиту и покровительство предпринимательству было выигрышнее: "Вспомним в канун года Лошади о ломовой коняге экономики". С последней, кстати, ситуация утешительного обещает мало, а значит, пора запасаться оправданием, ведь и внутриполитическая картина тоже может ухудшиться. Впрочем, ее-то с известной поры Центр предпочитает с регионами не обсуждать. Между тем по итогам года успехи на этом поприще у него еще менее "явные", нежели экономические.

Отставные министры и экс-капиталисты

Хоть и нашелся губернатор, поспешивший после президентских слов объявить у себя в области 2002-й годом предпринимателя, говорить о том, что Кремлю удалось добиться значительной управляемости региональными лидерами, пока не приходится. Разумеется, прежний уклад их политического существования нарушен значительно. Мало того, новые структуры - тот же Госсовет - связываемые с ними надежды, как показали прошлогодние события, отнюдь не оправдали. Докладные рекомендации членов этого малопонятного органа, мягко говоря, не были востребованы высшими госдеятелями. Сам же он в результате превратился, по сути, в сборище "пикейных жилетов", муссирующих темы вроде "О повышении роли физической культуры и спорта в формировании здорового образа жизни".

Зато в случае с обновленным Советом Федерации для многих региональных начальников все сложилось не так уж плохо. В конечном счете для них даже фиаско с затеей добиться назначения сенаторов строго по территориальному принципу обернулось скорее выигрышем.

Триумфальный же, казалось бы, натиск Кремля отнюдь не дал ему подавляющего преимущества - хотя бы потому, что плодами этой победы надо еще суметь с толком воспользоваться. Пока очевидно лишь, что план президентской администрации удался: порожденная ею группа "Федерация" подмяла верхнюю палату российского парламента уже своей численностью (две трети сенаторов). В итоге основные свои задачи это объединение выполнило: приняты немаловажные законы, в том числе Земельный и Трудовой кодексы, без каких-либо эксцессов завершена ротация СФ, и возглавила его угодная Кремлю фигура.

Временная она или "долгоиграющая" - особого значения не имеет. Роль сенатского спикера изменилась, и полномочий у него поубавится, поскольку, например, режим и очередность рассмотрения законопроектов будет определяться коллегиально. Сам новый председатель палаты Сергей Миронов основной задачей СФ объявил наведение порядка "в правовом поле России", понимая под этим прежде всего разбор "законодательных завалов".

Здесь поневоле вспомнишь о российской особенности: важно не только установить юридические нормы и правила, но и сделать так, чтобы они начали действовать. В этом смысле не стал исключением и новый СФ, который формируется-то уже с нарушением закона, предписывающего, что это "должно быть завершено не позднее 1 января 2002 года". Однако, по прогнозу того же Миронова, список членов палаты (где все еще вакантны полтора десятка мест) окончательно сложится разве что к концу марта.

Спикер, впрочем, считает, что состав ее "очень сильный и те, кто еще сюда придет, будут реально представлять интересы регионов". Знакомых лиц среди новых сенаторов немало, в их числе и случайные (вроде проштрафившихся адмиралов), и весьма одиозные (из разряда вышедших в тираж политиков) фигуры.

При всей неисповедимости путей, собравших этих людей под одной крышей, очевидно, что многие регионы отныне располагают весьма недурными лоббистскими возможностями. (А в иных случаях уже сама персона их новоявленного "представителя" прошла в палату за определенные поблажки от Центра.) В сенате нашли прибежище и экс-министры, и функционеры партии власти, и даже бывшие аппаратные работники самого СФ, включая помощников его прежнего председателя. Вообще же выделяются такие группы: "ветераны" (перешедшие из предыдущего состава), "генералитет" (от армейских до выходцев из спецслужб) и "бывшие" бизнесмены.

Последние составляют в новом сенате едва ли не большинство. Тем самым верхняя палата российского парламента демонстрирует особенность, характерную сегодня вообще для законодательной власти страны. Недаром в нижней палате Федерального собрания уже пущен "пробный шар" - там недавно внесены поправки к Закону "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Госдумы", разрешающие парламентариям заниматься предпринимательской деятельностью.

"Банановые" субъекты

Несмотря на более чем скромный прошлогодний результат внутренних реформ, воспользоваться ситуацией в стране неплохо сумели в кругах бизнеса. Причем отнюдь не малого, но того, который принято именовать "олигархическим". Интересы его участников, как известно, простираются на самые разные территории. Поэтому крупные дельцы уже достаточно убедились в том, насколько проще им строить отношения ("договариваться") с централизованной федеральной властью, нежели с множеством самостоятельных региональных.

Ведь подчеркнутая "равноудаленность" сегодняшнего Кремля от всех олигархов стала для них лишь залогом одинаковых "стартовых возможностей" при дальнейшей экспансии. А учитывая прямо-таки неодолимое тяготение отечественного капитализма к государственно-монополистической разновидности, столь подходящую для этого идею "сильной власти" нынешние акулы бизнеса восприняли на ура. Они-то вполне готовы поступиться "толикой" политической свободы в обмен на экономическую самостоятельность, ведь и сами не первый год призывают внедрить "чилийский" либо "китайский" вариант общественных отношений.

Само собой, найдя у федеральной власти "понимание интересов" (особенно на летней встрече "олигархов" с президентом), крупнейшие предприниматели немедля записались в ее верные поклонники. У Кремля же как будто бы появилась дополнительная возможность воздействовать на малоуправляемых региональных начальников посредством подвизающихся в их краях финансово-промышленных групп.

Более того, в стране в прошлом году появился новый тип управления территорией - доморощенная разновидность "банановых республик". В трех автономных округах Севера - на Чукотке, Таймыре и в Эвенкии - к власти пришли ставленники хозяйствующих здесь корпораций-гигантов ("Сибнефти", "Норильского никеля" и ЮКОСа). Характерный комментарий к этому дал по горячим следам председатель Центральной избирательной комиссии России Александр Вешняков. Эти люди, сказал он, показали себя умелыми управленцами и смогли доказать, что могут решать сложнейшие проблемы нашего переходного периода. Соответственно избиратели поверили в их способность создать хорошие условия для населения регионов.

Сейчас сбывается предсказание г-на Вешнякова о том, что избрание известных бизнесменов главами регионов "получит развитие". В Якутии президентом, как известно, стал алмазодобытчик Вячеслав Штыров (впрочем, до своей карьеры на корпоративном поприще он побывал и председателем республиканского правительства). А нынешней весной в губернаторских выборах в Липецкой области, судя по всему, будет участвовать председатель совета директоров Новолипецкого металлургического комбината (по сути, регионообразующего предприятия) Владимир Лисин.

Столь своеобразно постепенно складывается неформальный "пакт", заключаемый большим бизнесом с центральной властью. В ответ на намерения последней создать единое правовое и, стало быть, хозяйственное поле крупный капитал обещает вести себя хорошо - меньше вывозить денег в офшоры, больше вкладывать их в родную экономику и даже переложить на себя кое-какие социальные обязательства с плеч государства. Которое, видимо, в свою очередь не будет выказывать незыблемую принципиальность в вопросе о свободной конкуренции.

Тем временем в корпоративных вотчинах уже докладывают о готовности следовать "генеральной линии" Кремля. Таймырский губернатор Хлопонин, например, тоже пытается создать "жесткую вертикаль" власти. И, наверное, скоро отрапортует об успехе, благо, в подчинении у него - один городок, один поселок да два десятка сельских администраций.

От каждого - по возможностям, каждому - по усмотрению Центра

Еще одна действительно назревшая реформа, контуры которой федеральные власти обозначили в 2001-м - межбюджетные отношения. Преобразования в этой важнейшей сфере Москва затеяла еще в конце 90-х, и свелись они пока главным образом к относительно унифицированным правилам распределения среди регионов помощи из общероссийской казны.

Результаты этого почти священного процесса несознательные руководители территорий давно уже прозвали "финансовой удавкой". С одной стороны, Центр неизменно объясняет, что пытается с помощью перераспределения обеспечить всем гражданам страны - до самых до окраин - хотя бы минимум социальных гарантий. С другой - никаких установленных федеральным законом стандартов и расчетов для этого не существует. Поэтому, как показывает практика, на итог могут влиять, мягко говоря, самые разные обстоятельства.

К тому же с каждым новшеством (а они вводятся ежегодно) в деле распределения налоговых отчислений, как правило, регионам остается все меньше собственных доходов, и они все больше впадают в зависимость от переводов из центральной казны. В свою очередь местные руководители по такому же принципу строят финансовые взаимоотношения со своими территориями - со всеми вытекающими из этого последствиями вроде муниципальной нищеты и жилищно-коммунального запустения.

Правда, в прошедшем году правительство России приняло новую программу развития бюджетного федерализма. В ближайшие несколько лет она предполагает переход от нынешнего расщепления налоговых сборов к системе, когда за каждым бюджетом (федеральным, региональным и местным) будет целиком закреплены поступления от того или иного налога. Вдобавок, Центр сулит еще и ввести наконец жесткие налоговые ставки, которые будут оставаться неизменными по крайней мере в течение нескольких лет.

Вместе с тем предполагается увеличить число фондов, через которые будет поступать финансовая помощь регионам, что само по себе показательно. Таким образом, Москва и впредь намерена держать курс не столько на самообеспеченность территорий, сколько на концентрацию финансовых ресурсов на федеральном уровне.

Впрочем, губернаторы тоже, разумеется, не лыком шиты. Региональные бюджеты (а ведь в запасе всегда есть и всевозможные внебюджетные фонды) составляются порой по столь оригинальным методикам, что разобраться в их хитросплетениях федеральные власти не в состоянии. Они, правда, все настойчивее требуют, чтобы эти финансовые документы начали делать по единому макету. Однако в реальность эта мечта пока никак не воплощается.

Тем временем в России постепенно отмирает привычное деление ее субъектов на доноров и реципиентов. Сегодня не осталось уже ни одного региона, который не стоял бы в "очереди" на хоть какие-то вспомоществования из общероссийской казны. Так что принцип "от каждого - по возможностям, каждому - по усмотрению Центра" восторжествовал вполне.

Вдобавок Кремль и Белый дом, не упускающие возможности лишний раз публично выказать заботу о подданных, по-прежнему используют ставший уже традицией прием, когда последствия их саморекламы расхлебывают территории. Например, недавнее повышение Москвой зарплаты бюджетникам грозит обернуться очередным накоплением перед ними долга. Центр на эту прибавку выделил столько денег, что хватит их на одну-две выдачи.

Полпреды вспомнили друг о друге

Помимо межбюджетных отношений, президент России в начале прошлого года в числе основных направлений региональной политики назвал разграничение полномочий Центра и территорий. Меньше чем через два месяца после этого появился его указ о создании соответствующей комиссии. Как пояснял возглавивший ее замглавы президентской администрации Дмитрий Козак, она в первую очередь занимается "инвентаризацией функций государства и распределением этих функций между различными органами власти".

Впоследствии, по завету президента, все должно быть регламентировано федеральными законами. Конечной целью г-н Козак обозначил положение, когда любой гражданин понимает, кто среди чиновников чем занимается и за что отвечает.

Между тем ярчайший пример функциональной неопределенности - до сих пор буквально перед носом у главы комиссии. Ведь именно к кремлевской администрации приписаны полпреды президента в федеральных округах, чьи служебные обязанности уже почти два года являются, по-видимому, одной из главных государственных если не тайн, то загадок.

Минувшие двенадцать месяцев эту ситуацию тоже не прояснили. Впрочем, все это время полпреды искали себе применение весьма прилежно. Иные из них, например, пытались сконцентрироваться на региональных выборах - благо, год в этом смысле был опять "урожайным". Однако там почти неизменно получали нулевой результат. (Лишь в последнее время президентские полпреды обнаружили-таки свою целину - теперь они заключают друг с другом от имени округов договоры о дружбе и сотрудничестве.)

Поэтому видимые плоды их деятельности свелись в основном к конфликтам с отдельными губернаторами да к контролю над приведением местных законов в соответствие с федеральными нормами. Занятно было внимать полпредовским рапортам о том, каково процентное соотношение приведенных и неприведенных. Ведь тем самым они невольно подчеркивали в основном чисто механический характер этой работы. Вместе с тем это занятие в конце концов привело и к совсем не вписывающимся в политику Кремля выводам.

Например, в Уральском федеральном округе полпреду пришлось признать, что несоответствие регионального законодательства федеральному нередко вызвано несовершенством, а то и отсутствием тех или иных общероссийских норм. Резюме напрашивается само собой: в такой ситуации менять местные законы можно лишь в сторону ухудшения.

Тем не менее Кремль по-прежнему держит курс на первоочередное исправление региональных установлений - лишь потом он намерен перейти к совершенствованию федеральных. Хотя, как видно на известном примере иных республиканских Конституций, острые углы ему приходится-таки попросту обходить.

Неудивительно, что и комиссия Дмитрия Козака заметного продвижения вперед тоже пока не выказала. По-прежнему "висит" главный вопрос: как аннулировать (да еще к 30 июля, как предписывает специальный закон) все договоры между Центром и территориями о разграничении предметов ведения, если иные из них - бессрочные? Так что опять у обеих сторон появляется повод для основательного торга.

Губернаторство по-прежнему в цене

Как далеко заводит привычка торговаться, продемонстрировала довольно позорная для Центра история с разрешением-запрещением третьего губернаторского срока, которая не завершилась и поныне. А пока она тянулась, многие региональные деятели из числа не жалуемых Кремлем благополучно переизбрались и продолжили править в своих удельных княжествах.

Череда прошлогодних выборов как раз наглядно продемонстрировала, что, казалось бы, вновь обретенная федеральной властью мощь - довольно дутого свойства. Пускать ее в ход Москва не решается - проще опять попробовать сторговаться. Поэтому даже недавнее создание "суперпартии" власти (с расчисткой для нее пути к будущим победам посредством нового закона "О политических партиях", неприкрыто "драконовского") еще не гарантирует Кремлю установление полного контроля над территориями.

Характерно, что "Единству", например, не удалось привести своих кандидатов к успеху даже в тех регионах, которые целиком зависят от милостей Москвы и далеко не относятся к оплотам вольнодумства. Так, в соперничестве за пост главы Республики Алтай его ставленник-генерал занял 6-е место, хотя агитировать за него как за испытанного государственника приезжал Александр Карелин.

Впрочем, участие в поддержке другого кандидата самого Сергея Шойгу (да еще и на родине лидера "Единства") тоже не спасло того от поражения. Несмотря на немалые усилия партии власти, довыборы в Госдуму России от Тувинского округа выиграл противостоявший ее избраннику чиновник республиканского правительства.

Почти все остальные голосования, состоявшиеся в минувшем году в регионах, тоже не дали федеральному Центру повода для торжества. Так или иначе, большинство местных начальников уже вполне свыклись с новыми веяниями Москвы и научились блюсти в изменившейся обстановке собственные интересы. Да и сам Кремль, учитывая к тому же близящиеся общероссийские выборы, похоже, не особенно стремится обуздать и самых зарвавшихся губернаторов.

Как показывают последние события, должность главы региона не потеряла привлекательности даже для политиков федерального уровня. Уже это говорит о том, что политическая конъюнктура на этом уровне едва ли ухудшится в обозримом будущем, несмотря на продолжающиеся пересуды о неизбежном будто бы укрупнении субъектов и дальнейшем закручивании властных "гаек".

Разумеется, все это еще не означает, что Кремль постепенно сворачивает свою федеративную реформу. Скорее это лишний раз свидетельствует о том, что и начал, и ведет он ее, мягко говоря, спонтанно, по принципу "куда кривая вывезет". А вывозит она порой отнюдь не в намеченную сторону.

Наверное, "промежуточный финиш" не устраивает федеральный Центр. Еще меньше он может удовлетворить тех, кто живет, к примеру, за пределами российской столицы: никаких явных перемен к лучшему для них так и не произошло. Да и сама верховная власть в заслугу себе решается записать разве что "удержание державы от развала", хотя и это достижение у нее оспаривают иные губернаторы.

По большому счету Москва по-прежнему живет одной, а территории во многом другой жизнью. И иллюстрацией общего их отношения к внутренней политике Центра, пожалуй, вполне может служить свежеиспеченный герб Челябинской области. Изображен на нем верблюд, навьюченный немалой поклажей. Он невозмутим, но надо ли напоминать о том, чем обычно отвечает на обиду это своенравное создание?